Algunos apuntes sobre el conflicto competencial: hacia una próxima sentencia paradigmática del Tribunal Constitucional

El autor realiza un análisis de los tipos, el concepto y la función del conflicto competencial en nuestro ordenamiento jurídico. Asimismo, resalta la importancia trascendental que podría tener la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el asunto.

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Por Vicente Villalobos Villalobos. Bachiller de la facultad de derecho de la Universidad de San Martín de Porres. Asistente de cátedra de los cursos Teoría General del Contrato y Contratos Especiales en la misma casa de estudios. Ex practicante pre profesional de la Zona Registral N° IX-Sede Lima.

Sumario: 1. Introducción, 2. El conflicto competencial, 2.1. Causa, 2.2. Objetivo constitucional de protección, 2.3. Tipologías y finalidades, 2.4. Concepto, 3. Fundamentos de la demanda competencial postulada por el Poder Ejecutivo, 4. Importancia jurídico-política del fallo: Una sentencia paradigmática, 5. Conclusiones.

«Toda Constitución –fatalmente– contiene lagunas en el sentido, del todo trivial, de que nunca jamás una Constitución puede regular la vida social y política en su totalidad». Riccardo Guastini. La «Constitucionalización» del ordenamiento jurídico: El caso italiano, p. 158.[1] 

  1. Introducción

Con 32 votos a favor, 78 en contra y 15 abstenciones, el Pleno Virtual del Congreso de la República rechazó la moción de orden del día Nº 12090, por el cual se propuso la vacancia del Primer Mandatario por la causal de incapacidad moral permanente. De esta forma se puso fin al procedimiento parlamentario que nos tuvo en vilo en los últimos días. No obstante, mal se haría en creer que la crisis política ha cesado, pues en el tiempo que resta del mandato presidencial, el Poder Ejecutivo tendrá que tender puentes de diálogo con mayor asiduidad e inteligencia, a fin de evitar un Poder Legislativo obstruccionista de cara a las próximas elecciones generales y rumbo al bicentenario de nuestra vida republicana.

Ahora bien, se encuentra pendiente la demanda competencial interpuesta por el Poder Ejecutivo contra el Congreso de la República, a efectos de que el órgano de control constitucional establezca por primera vez en la historia de su jurisprudencia, la hermenéutica que le dé un contenido conforme a la Constitución al supuesto previsto en el inciso 2 del artículo 113 de la Carta Fundamental. Si bien, ante el rechazo de la moción de vacancia podría advertirse la sustracción de la materia del ámbito jurisdiccional, sin embargo, el Tribunal Constitucional (TC) aún tiene la responsabilidad de emitir una sentencia de mérito, en tanto el principio de previsión de consecuencias lo obliga a realizar una proyección hacia el futuro sobre el impacto que tendría la decisión en la vida social y política de la población. Siendo esto así, se concluye válidamente que el rechazo de la vacancia presidencial no ha eliminado la problemática respecto de esta institución por demás compleja.

Al respecto, en una publicación reciente me ocupé de presentar en líneas muy genéricas la problemática subyacente en la incapacidad moral permanente como supuesto de vacancia, afirmando que una de las soluciones a tal laguna normativa consistía en la promulgación de una ley de desarrollo constitucional que tenga por finalidad regular –razonablemente– dicha facultad atribuida por la Constitución al parlamento, puesto que con ello se podría disminuir el alto margen de discrecionalidad al momento de evaluar su aplicación.[2]

Sin perjuicio de ello, ahora se nos presenta una solución similar, pero con la diferencia de que tal desarrollo recaería sobre el TC que, en su calidad de supremo intérprete de la Constitución, deberá esbozar la interpretación que  sea la más compatible con la Carta Fundamental, actuando de este modo como una especie de legislador positivo, pues, como ya lo dijera Riccardo Guastini mediante la cita introducida: fatalmente la Constitución no se caracteriza por regular totalmente la vida social y política. De aquí la necesidad de la existencia de un órgano constitucional competente para decir qué es la Constitución y cuál es el contenido de cada uno de sus preceptos. Tal función se condice, pues, con la teoría de la Constitución inacabada, en tanto el dinamismo social exige que sus disposiciones no se mantengan pétreas en el tiempo, sino que éstas han de ser susceptibles de evolución para evitar caer en el anacronismo jurídico.

En esta ocasión realizaré algunas pinceladas sobre algunos aspectos del conflicto competencial: el proceso que lo regula, la razón de su existencia, el objeto de protección y las finalidades que persigue, así como las tipologías que se desprenden del Código Procesal Constitucional y la jurisprudencia del TC.

  1. El conflicto competencial
    • Causa

Entender la causa del conflicto competencial resulta sencillo sin tomamos en cuenta que el conflicto de intereses es el común denominador de toda sociedad, pues es inherente a ella. Las disputas o desavenencias generadas en el marco de las relaciones interpersonales, es propio de la coexistencia entre esferas jurídicas, sean particulares o públicas. Todo cuerpo social que sea lo suficientemente audaz para aceptar dicha característica genética, en un Estado de Derecho, diseña una metodología de solución a tales colisiones o superposiciones de intereses y, por qué no, de ambiciones, con la finalidad de modular el ejercicio del poder atribuido.

Si lo queremos ilustrar con un ejemplo de nuestra historia nacional, podemos mencionar la Guerra Civil suscitada entre los conquistadores del Perú, Francisco Pizarro y Diego de Almagro, por la delimitación de sus jurisdicciones territoriales conquistadas. La Capitulación de Toledo suscrita el 26 de julio de 1529 y ampliada por la Real Cédula del 21 de mayo de 1534, concedió el gobierno de Nueva Castilla para Pizarro, y el gobierno de Nueva Toledo para Almagro. Sin embargo, a pesar de ello, ambos tenían tesis contrapuestas respecto de la delimitación de sus territorios: el primero sostenía que su gobierno terminaba al sur de Cuzco, y el segundo, al norte de Lima. Esto ocasionó eventualmente que Francisco Pizarro invadiera el Cuzco en 1535.[3] Como consecuencia se ocasionó un enfrentamiento entre ambos conquistadores motivados por ambiciones de poder, cuyo resultado final fue el asesinato de Francisco Pizarro a manos de un grupo de almagristas en el actual Palacio de Gobierno, apuñalado con al menos 20 heridas de espada.[4]

Pareciera que los conflictos de intereses de poder estuviera muy arraigada a nuestra historia nacional, esto es desde el génesis de la colonización; por ello, en un Estado Constitucional contemporáneo como el nuestro, la norma fundamental, en tanto cuerpo jurídico-político, consagra atribuciones y competencias a cada uno de los órganos constitucionales autónomos con el propósito de evitar que el poder se concentre en un solo órgano, ya que de lo contrario ello sería perjudicial para cualquier Estado que se rija bajo el sistema democrático de gobierno.

Sin embargo, aunque la parte orgánica de la Carta Fundamental o el bloque de constitucionalidad respectivo, concedan determinadas competencias o atribuciones, la colisión o superposición de intereses de poder no dejan de producirse. Por ello, la Constitución en su artículo 202, inciso 3, señala que es competencia del TC «conocer los conflictos de competencia, o de atribuciones asignadas por la Constitución, conforme a ley». Por consiguiente, resulta conveniente precisar que este proceso de naturaleza orgánica no forma parte de las garantías constitucionales consagradas en el artículo 200 de la Carta Fundamental; es decir, no está dentro del catálogo de los denominados procesos de la libertad. Es el Código Procesal Constitucional que, en los artículos 109 al 113, lo regula como tal.

  • Valores constitucionales protegidos

Cuando me refiero a los valores constitucionales protegidos, me dirijo a responder la pregunta sobre qué parte de la Constitución pretende proteger el proceso competencial. Para tal efecto, se debe partir por la premisa que toda Constitución tiene una parte orgánica, es decir, un conjunto de preceptos cuyo objeto es la designación de atribuciones y competencias a los distintos órganos constitucionales que conforman el aparato estatal.

Esta distribución se rige, entre otros, por el principio de separación de poderes, el cual se constituye como el pilar del Estado Moderno y de toda forma democrática de gobierno. Su contenido ha sido desarrollado por el TC mediante la sentencia 0006-2018-PI/TC, fundamento jurídico 56, estableciendo las siguientes notas características: a) Principio de separación de poderes propiamente dicho; b) principio de balance de poderes; c) principio de cooperación; y d) principio de solución democrática. Por tanto, como primer valor constitucional protegido por medio del proceso competencial, tenemos al principio de separación de poderes.

Por otro lado, si lo que se busca es establecer los linderos que delimiten las atribuciones y competencias asignadas por la Constitución, es una consecuencia lógica que el otro valor protegido sea el principio de supremacía constitucional, en tanto lo que se pretende es someter a los órganos constitucionales en conflicto a lo dispuesto por la parte orgánica de la Carta Fundamental o en el bloque de constitucionalidad respectivo, garantizando de este modo su fuerza normativa o vinculante.

  • Tipologías y finalidades

Ahora bien, para dejar en claro cuáles son las finalidades del proceso competencial, es una primera conditio sine qua non precisar previamente las tipologías existentes. Lo dividiremos atendiendo a estos criterios: a) Según los órganos enfrentados y b) según la controversia.

  1. Según los órganos enfrentados
  • Vertical (Conflicto de competencias en sentido estricto): Entre un Gobierno Regional y un Gobierno Local, por ejemplo.
  • Horizontal (Conflicto de atribuciones, denominado así por la doctrina): Entre Gobiernos Regionales o Locales, entre poderes del Estado, por citar dos ejemplos.
  1. Según la controversia
  • Típicos: Primer párrafo del artículo 110 del Código Procesal Constitucional
  • Positivo: Cuando el conflicto se origina porque ambos órganos pretenden ejecutar una misma competencia.
  • Negativo: Cuando el conflicto se origina porque ambos órganos rechazan ejecutar una competencia, atribuyéndosela recíprocamente.
  • Atípicos: (STC recaída en el expediente 0006-2006-PCC/TC, fundamento jurídico 22-23)
  • Menoscabo de atribuciones en sentido estricto: Se da cuando si bien no existe controversia respecto de la titularidad de la competencia, pues ambos conocen los límites, sin embargo, el ejercicio indebido o prohibido de uno menoscaba las atribuciones del otro.
  • Menoscabo de atribuciones por interferencia: Las competencias de ambos órganos constitucionales están enlazados de tal manera que para la correcta función de uno requiere la cooperación del otro; entonces, la falta de dicha cooperación de uno interfiere las atribuciones del otro.
  • Menoscabo de atribuciones por omisión: Este caso es similar al anterior en el sentido que la omisión del ejercicio de la competencia de un órgano constitucional impide o atrofia la de otro, sin embargo, la diferencia aquí consiste en que dicha omisión funcional no es condición necesaria para la actuación del otro.

La segunda conditio sine qua non para determinar las finalidades del proceso competencial es precisar dos de las muchas características de las competencias y atribuciones asignadas por la Constitución o el bloque de constitucionalidad principalmente conformada por las leyes orgánicas correspondientes:

  1. Regladas: Las competencias y atribuciones están parametradas, precisadas y objetivadas en algún cuerpo normativo, de tal modo que se restringe el ámbito de interpretación del órgano constitucional, el cual por lo general solo tendrá la opción de ejercer sus competencias en cumplimiento o no de tales parámetros.
  2. Discrecionales: No existe un cuerpo normativo que establezca parámetros para el ejercicio de las competencias o atribuciones de u órgano constitucional, de forma tal que se encontrará habilitado para interpretarlas con amplio margen de discrecionalidad, en base a un juicio de oportunidad y conveniencia.

Ahora bien, cabe precisar que dos elementos comunes en las competencias y atribuciones regladas y discrecionales son los principios de razonabilidad y proporcionalidad, por cuanto las actuaciones de los órganos de la administración pública deben ceñirse a criterios de justicia, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. Esto es especialmente importante en las de característica discrecional, toda vez que con ello se conjura la conversión de la discrecionalidad en arbitrariedad, mediante la imposición de la obligación al órgano constitucional a respetar el debido proceso y a motivar su decisión emitida en el ejercicio del poder.

Sobre la base de lo expuesto hasta aquí, se colige que las finalidades del proceso competencial son: a) Determinar la titularidad de la competencia o atribución objeto de controversia constitucional, y b) Determinar la legitimidad del ejercicio u omisión de la competencia o atribución de un órgano constitucional.

  • Concepto

Por todo lo desarrollado hasta este punto, se puede ensayar un concepto del proceso competencial, como aquel proceso constitucional incoado por la ocurrencia de un conflicto competencial entre órganos constitucionales, de manera activa, pasiva o por menoscabo, vertical u horizontal, que tiene como finalidad inmediata determinar la titularidad de la competencia o atribución, o la legitimidad de su ejercicio u omisión que interfiera o impida el ejercicio del otro; y como finalidad mediata la garantía del principio de separación de poderes y de supremacía de la Constitución.

Al respecto, Chamané Orbe nos dice que el conflicto competencial es «un proceso constitucional orgánico que, en cuanto tal, se sirve para preservar el normal o regular funcionamiento de los órganos o poderes configurados en el texto constitucional en su calidad de depositarios de una cuota del poder del Estado.»[5]

  1. Fundamentos de la demanda competencial postulada por el Poder Ejecutivo

Subsumiendo el pedido de vacancia del Presidente de la República, Martín Vizcarra, por la causal establecida en el inciso 2 del artículo 113 de la Constitución Política de 1993, a los aspectos teóricos desarrollados hasta este punto, se infiere que estamos ante un caso de conflicto competencial por menoscabo de atribuciones en sentido estricto, por cuanto lo que se cuestiona es el uso o ejercicio indebido de dicha atribución al Congreso de la República, que afectan las competencias del Poder Ejecutivo.

Por tanto, el petitum de la demanda competencial consiste en que el TC declare que la aplicación de la incapacidad moral permanente se ha dado inobservando los principios constitucionales que irradian e informan las actuaciones de los poderes del Estado. Así, pues, lo que argumenta el Ejecutivo es que en un modelo de Estado presidencial –semipresidencial en realidad–, la Constitución consagra preceptos que garanticen la continuidad gubernamental por el periodo para el que fue elegido, esto es de cinco años, siendo las únicas excepciones de ello los supuestos establecidos en el artículo 117 de la Constitución: a) por traición a la patria; b) por impedir las elecciones presidenciales, parlamentarias, regionales o municipales; c) por disolver el Congreso, salvo en los casos previstos en el artículo 134 de la Constitución; y d) por impedir su reunión o funcionamiento, o los del Jurado Nacional de Elecciones y otros organismos del sistema electoral.

Asimismo, el Ejecutivo argumenta que la distorsión de la incapacidad moral permanente es incompatible con el sistema de pesos y contrapesos (checks and balances) conformado por un conjunto de prerrogativas de control político de poder, ya que la misma no está consagrada dentro del capítulo de la Constitución que las establece taxativamente. Por ello, argumenta que dicho precepto no puede ser empleado como un mecanismo de control político ni mucho menos como uno de carácter sancionador, pues no existe norma alguna que establezca de modo concreto y objetivo cuáles son los supuestos de hecho comprobables en que el Presidente de la República devendría en incapacidad moral permanente.

Ahora bien, primigeniamente el Ejecutivo tenía como objetivo la emisión de una sentencia estimatoria que anule el procedimiento de vacancia presidencial iniciado contra el Presidente de la República, en tanto –según la estrategia del procurador público especializado en materia constitucional– la moción de orden del día N° 1209, por el cual se inició el trámite de la vacancia, adolece de un vicio de incompetencia. No obstante, ante el rechazo de la misma, podría especularse la falta de interés para obrar sobrevenida, en tanto ha operado la sustracción de la materia del ámbito jurisdiccional; sin embargo, sostener ello es un equívoco, por cuanto en el presente caso es imperiosa la necesidad del establecimiento de un precedente que vincule a los Poderes Ejecutivo y Legislativo en futuros casos similares.

  1. Importancia jurídico-político del fallo: Una decisión paradigmática

Cuando me refiero a un cambio de paradigma, hago alusión a la sustitución, modificación o abolición de un modelo o esquema que impera en un determinado contexto histórico social y respecto de una teoría diseñada por alguna ciencia o campo de estudio; concretamente, se trata de la modificación de la manera en cómo se concibe a la incapacidad moral permanente por el derecho constitucional-parlamentario en sus fuentes doctrinaria y jurisprudencial. En efecto, como ya lo he señalado en mi publicación anterior, la interpretación de la incapacidad moral permanente como supuesto habilitante de vacancia presidencial, ha consistido desde inicios del siglo actual en efectuar un juicio de moralidad de la conducta del Presidente de la República; evaluar si su conducta hace imposible la continuación de su mandato por ser considerada repudiable moralmente; por lo que ha de responderse desde qué estándar debe practicarse tal juicio: «¿El de la moral crítica o el de la moral social?» [6]. En ese sentido, será una oportunidad excepcional para que el TC le dote de un contenido a dicho precepto, cuyos efectos surtirán erga omnes y a manera de precedente constitucional, en tanto las reglas que eventualmente se establezcan, delimitarán la facultad de los próximos parlamentos.

Ahora bien, hasta antes del rechazo de la moción de vacancia, las circunstancias particulares que englobaban este caso agravaban la responsabilidad de los magistrados del TC, por cuanto el contexto social en el que la población peruana se encuentra, los conminaban a observar la crisis sanitaria y económica al momento de resolver el fondo de la causa. Aunque ya se resolvió la situación política del actual Presidente, concuerdo con Gorki Gonzales Mantilla cuando anota que:

La discusión sobre la vacancia presidencial en virtud de la cláusula constitucional 113, inciso 2, puede ser una oportunidad para corregir solo una parte del problema. El Tribunal Constitucional tiene una gran responsabilidad entre manos, pero no se debe perder de vista que el problema de fondo va más allá de esa cláusula de ese debate.[7]

Y es que el la cuestión debe solucionarse –en mi opinión– por promulgar una ley de desarrollo constitucional que prevea los supuestos excepcionalísimos y taxativos por los cuales proceda la vacancia presidencial por incapacidad moral permanente, pero a la luz del precedente que establezca el TC en este proceso competencial. No considero que la solución ha de ser resuelta definitivamente por el TC, ya que este órgano, aunque pueda ser calificado como legislador positivo o negativo, no debe interferir o atribuirse funciones propias de otro órgano o poder del Estado, lo cual ha sido denominado por la jurisprudencia constitucional como principio de corrección funcional, según el cual:

(…) supone exigir al juez constitucional que, al realizar su labor de interpretación, no desvirtúe las funciones y competencias que el Constituyente ha asignado a cada uno de los órganos constitucionales, de modo tal que el equilibrio inherente al Estado Constitucional, como presupuesto del respeto de los derechos fundamentales, se encuentre plenamente garantizado.[8] (Énfasis agregado)

En ese sentido, la función del TC será trascendente en la medida que establezca las pautas generales para que el legislador la utilice como base para la iniciativa legislativa de desarrollo constitucional sobre la incapacidad moral permanente como supuesto de vacancia presidencial. Todo esto en miras a la preservación del Estado Constitucional y Democrático de Derecho.

  1. Conclusiones

El conflicto competencial es un proceso constitucional que tiene como finalidades la garantía del principio de separación de poderes y de la supremacía de la Constitución por sobre el resto del ordenamiento jurídico. En medio de esta crisis política que no ha culminado, a pesar del rechazo de la moción de vacancia presidencial, el Poder Ejecutivo deberá desplegar unos esfuerzos extraordinarios para lograr un consenso con la representación nacional que, en atención de la experiencia política, con suficientes razones podría sostenerse que las distintas bancadas adoptarán una posición obstruccionista; tales esfuerzos han de cumplir con la finalidad de garantizar la estabilidad política y la unidad del Estado de cara a los próximos comicios generales y al bicentenario de nuestra vida republicana.

Asimismo, el rechazo de la moción de vacancia no merma la gran relevancia de la sentencia que resuelva la demanda competencial postulada por el Poder Ejecutivo, cuyo sustento lo encuentra en el conflicto de atribuciones por menoscabo en sentido estricto, toda vez que con el ejercicio de la facultad de vacar al Jefe de Estado por el supuesto contenido en el inciso 2 del artículo 113 de la Constitución vigente, esto es por incapacidad moral permanente, el parlamento ha empleado esta figura indebidamente en distintos gobiernos, es decir, menoscabando las atribuciones del Poder Ejecutivo; así, pues, su procurador público especializado en materia constitucional argumenta que se está impidiendo la dirección de las políticas generales de gobierno, y su ejecución por medio de los Ministros de Estado, al pretenderse el recorte del mandato presidencial elegido por voto popular por un periodo preestablecido de cinco años.

Por lo anteriormente dicho, los magistrados del TC tienen una gran responsabilidad no solo por el hecho de zanjar una cuestión que se ha debatido arduamente por muchos años, sino principalmente porque la decisión de su fallo inexorablemente tendrá repercusiones significativas a nivel jurídico, político y social; motivo por el cual, cabe aplicar en este caso el principio de previsión de consecuencias. Un nuevo reto que, sin duda alguna, marcará un hito en la historia de la jurisprudencia de este órgano constitucional, y reforzará el Estado Constitucional de Derecho.

Referencias:


[1] Guastini, Riccardo. La constitucionalización del ordenamiento jurídico: El caso italiano. (Traducción de José María Lujambo). México: Universidad Nacional Autónoma de Máximo, 2011, p. 158.

[2] Villalobos Villalobos, Vicente. «Los problemas de la incapacidad moral permanente como causal de vacancia presidencial.» En LP-Pasión por el Derecho[En línea]: https://lpderecho.pe/problemas-incapacidad-moral-permanente-causal-vacancia-presidencial/ [Consultado el 25 de setiembre del 2020].

[3] Sayago Guzmán, Juan Manuel. «Pizarro y Almagro (I): Guerra Civil entre los conquistadores del Perú.» En Archivo Historia[En línea]: https://archivoshistoria.com/pizarro-y-almagro-i-guerra-civil-entre-los-conquistadores-del-peru/ [Consultado el 15 de setiembre del 2020].

[4] Cervera,  César. «La salvaje muerte de Francisco Pizarro a manos de otros conquistadores españoles.» En ABC Historia militar[En línea]: https://www.abc.es/historia-militar/20150626/abci-muerte-francisco-pizarro-asesinado-201506232100.html [Consultado el 15 de setiembre del 2020].

[5] Chamané Orbe, Raúl. La Constitución comentada. Tomo 2. Lima: Legales ediciones, novena edición, p. 1257.

[6] Para una comprensión filosófica de la incapacidad moral permanente, véase: Sotomayor Trelles, José Enrique y Marciani Burgos, Betzabé. «La vacancia por “incapacidad moral permanente” en la Constitución: un ejercicio analítico a través de una conversación.» En Enfoque Derecho[En línea]: https://www.enfoquederecho.com/2020/09/14/la-vacancia-por-incapacidad-moral-permanente-en-la-constitucion-un-ejercicio-analitico-a-traves-de-una-conversacion/ [Consultado el 19 de setiembre del 2020].

[7] Gonzáles Mantilla, Gorki. «¿De quién es la permanente incapacidad moral en  el país?» En La República.pe[En línea]: https://larepublica.pe/politica/2020/09/14/de-quien-es-la-permanente-incapacidad-moral-en-el-pais/ [Consultado el 15 de setiembre del 2020].

[8] STC 5854-2005PA/TC, F.J. 12.

 


Fuente de imagen: tc.gob.pe

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