Por Luis Chang Rodríguez, abogado PUCP y asociado del área laboral del Estudio Rodrigo, Elías & Medrano Abogados

Introducción: 

La emergencia sanitaria ocasionada por la pandemia del COVID-19 ha obligado a la Administración Pública, sobre la marcha, a implementar medidas que buscan flexibilizar los procedimientos a su cargo.

Muestra de ello es el uso de tecnologías de la información para la remisión virtual de documentos, tal como ocurre con los correos electrónicos (mesa de partes) o el uso de “ventanillas virtuales”.

También, ha promovido la modificación de determinadas normas o la creación de normas transitorias para adecuarnos a esta nueva realidad. El trabajo remoto, por ejemplo, no es más que la flexibilización de las normas del teletrabajo, dada la dificultad de utilizar esta figura para poder laborar a distancia.

La entidad que enfoca nuestra atención en este artículo es el Seguro Social de Salud (ESSALUD).

Antes de la pandemia, ESSALUD ha sido sumamente criticada por las constantes trabas impuestas a los empleadores para recuperar el subsidio por incapacidad temporal para trabajar pagado a sus trabajadores[1]

La pandemia del COVID-19, lejos de sensibilizar a esta institución para flexibilizar este procedimiento y sus requisitos, ha generado situaciones que terminan perjudicando tanto a empleadores como trabajadores.

En los siguientes párrafos, describiremos brevemente en qué consiste el subsidio por incapacidad temporal y analizaremos, en particular, el reembolso del subsidio de los trabajadores confirmados con una prueba COVID-19 que no cuentan con un  certificado médico particular (CMP) para la emisión del Certificado de Incapacidad Temporal para Trabajar (CITT).

Subsidio por incapacidad temporal

Los empleadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada están obligados a realizar una contribución equivalente al 9% de la remuneración de sus trabajadores para que éstos accedan a las prestaciones que otorga ESSALUD (prevención, promoción y recuperación de la salud, prestaciones de bienestar y promoción social, y prestaciones económicas). El derecho a percibir este subsidio se genera a partir del vigésimo primer día de incapacidad en un año calendario. Los primeros veinte días son asumidos directamente por el empleador y pagados como remuneración.

El subsidio por incapacidad temporal es una prestación económica cuyo objeto es resarcir la pérdida de ingresos del trabajador, derivada de la imposibilidad de laborar por el deterioro de su salud, sea por enfermedad o accidente. El pago del subsidio es responsabilidad de ESSALUD. Sin embargo, se ha trasladado la obligación de realizar el pago directo a los empleadores –salvo algunos regímenes especiales–, con cargo a reembolso de ESSALUD (DS. 013-2019-TR).

Al tratarse de un pago realizado a nombre de un tercero, el trámite para la devolución debería ser expeditivo. Sin embargo, en la práctica, existen múltiples trabas que frustran la devolución del dinero pagado por el empleador; principalmente cuando la atención médica no es brindada por una Institución Prestadora de Servicios de Salud (IPRESS) de ESSALUD.

¿Qué es el CITT y por qué es necesario para solicitar el reembolso del subsidio por incapacidad temporal?

El CITT es un documento emitido por ESSALUD en el que consta el tipo de contingencia y la duración del período de incapacidad temporal. Es decir, el certificado médico oficial reconocido por dicha institución. Su importancia es vital para que el empleador pueda solicitar el reembolso del subsidio porque ESSALUD solo reconoce la devolución de los períodos de incapacidad temporal que se encuentren reconocidos en un CITT.

Este documento puede ser emitido por el médico tratante, cuando la atención es en una IPRESS de ESSALUD, o por el médico de control, cuando la atención es en una IPRESS privada. En este último caso, se requiere realizar un procedimiento ante ESSALUD para la validación del CMP y posterior emisión del CITT.

La razón detrás de la exigencia de contar con documento oficial que acredite la incapacidad del trabajador es que ESSALUD tenga certeza que la contingencia médica es real. Es decir, se busca evitar situaciones fraudulentas.

El subsidio excepcional

Con motivo de la emergencia sanitaria, el Gobierno aprobó un subsidio excepcional a favor de los trabajadores desde el primer día de incapacidad, siempre que: (i) perciban una remuneración mensual de hasta S/ 2,400; y, (ii) hayan sido diagnosticados con COVID-19 confirmado con hisopado positivo o el procedimiento que determine la autoridad nacional de salud (DU. 026-2020). Este subsidio excepcional también es pagado por el empleador, con cargo a reembolso.

ESSALUD aprobó un procedimiento para que el empleador pueda solicitar el reembolso del subsidio excepcional. Sin embargo, dicha norma no precisa la información que debe presentarse, limitándose a indicar que el trámite se realiza a través del sistema VIVA (ventanilla virtual), consignando la información que ESSALUD requiera. (Resolución de Gerencia General No. 563-GG-ESSALUD-2020).

Mediante un documento elaborado por ESSALUD denominado Subsidios de Incapacidad Temporal para Pacientes Diagnosticados con COVID-19, dicha institución señala que la solicitud de reembolso del subsidio excepcional de los primeros 14 días no requiere la presentación de un CMP ni del CITT, en base a lo dispuesto en el Memorando Circular No. 029-ESSALUD-2020. Los primeros catorce días de incapacidad a causa del COVID-19 se reconocen con la información proporcionada por el Ministerio de Salud (MINSA). Cabe señalar que los casos confirmados de COVID-19 son informados al MINSA a través del SISCOVID (Sistema Integrado para el COVID-19) y al Centro Nacional de Epidemiología, Prevención y Control de Enfermedades (RM. 448-2020-MINSA).

Si partimos de la premisa de que la exigencia del CITT tiene por objetivo evitar el fraude para la obtención de prestaciones económicas por parte de ESSALUD, tiene sentido que no se exija este documento cuando existe certeza del contagio de COVID- 19 por parte del trabajador.

Asegurados confirmados de COVID-19 que no cuentan con un CMP

A diferencia de lo que ocurre con el subsidio excepcional, ESSALUD no ha flexibilizado los requisitos para la solicitud del empleador del reembolso del subsidio regular por incapacidad temporal a causa del COVID-19. Se exige contar con el CITT que acredite el período de incapacidad.

Incluso ESSALUD ha declarado improcedentes las solicitudes de validación de CMP por CITT por diagnóstico de COVID-19 de trabajadores que no se encuentran dentro del alcance del subsidio excepcional, alegando que se encuentra pendiente la aprobación de una directiva al respecto, sin mayor detalle.

El problema de exigir el CITT se presenta para los trabajadores confirmados de COVID-19 que no cuentan con un CMP por no haber recibido atención médica. Ello ocurre en el caso de pacientes asintomáticos o que presentan sintomatología leve, que cuentan con una prueba confirmatoria del diagnóstico de COVID-19.

Los trabajadores, pese a acreditar encontrarse incapacitados para laborar por motivos de salud, carecerían del documento necesario para acceder al subsidio por incapacidad temporal (siempre que superen los veinte días de incapacidad acumulada en el año). Esto genera un perjuicio económico no solo a los empleadores que no verán satisfecha la solicitud de reembolso del subsidio por incapacidad temporal oportunamente pagado, sino principalmente a los trabajadores. El empleador podría recuperar el subsidio no reembolsado por ESSALUD al tratarse de un pago indebido.

La exigencia de contar con un CITT en estos casos –o de no emitir un CITT sin tener un CMP– pierde de vista el contexto en el que nos encontramos y situaciones como la comentada.

En adición a ello, no hace sentido que en el caso del subsidio excepcional no se requiera contar con un CITT porque la información sobre el diagnóstico de COVID-19 confirmado se obtiene del MINSA, y en el caso de los trabajadores que no se encuentran dentro del alcance de ese beneficio sí se exija este documento. La única diferencia entre uno y otro caso es el monto de la remuneración de los trabajadores.

Es necesario flexibilizar la exigencia de contar con un CITT –o los requisitos para su emisión– para pacientes asintomáticos o con sintomatología leve en el actual  contexto, si tenemos en cuenta el propósito de este documento: acreditar la veracidad de la incapacidad temporal del trabajador por motivos de salud para evitar el acceso fraudulento a prestaciones económicas.

Si se cuenta con una prueba que confirma el diagnóstico de COVID-19 y dicha información puede ser verificada en el MINSA, carece de sentido que ESSALUD rechace el reembolso del subsidio por incapacidad por no contar con un CITT (o, en todo caso, no emita el CITT por no contar con un CMP), al menos durante los días establecidos por el MINSA para el alta epidemiológica[2]

Respuesta de ESSALUD frente a los casos confirmados de Covid-19 que no cuentan con un CMP

El 7 de agosto del 2020, la Gerencia General de ESSALUD emitió el Memorando Circular No. 085-GG-ESSALUD-2020 (el Memorando), a fin de establecer recomendaciones a situaciones presentadas a asegurados titulares infectados con COVID-19 y la indicación del CITT en período de pandemia.

Dentro de dichas situaciones, se incluyen el número de días de incapacidad reconocidos a pacientes sintomáticos y asintomáticos con diagnóstico confirmado de COVID-19 mediante prueba molecular o serológica positiva (en la misma línea de lo dispuesto por la RM. 448-2020-MINSA), y la emisión excepcional de CITT por regularización ante casos de COVID-19 con prueba confirmatoria positiva que no cuentan con certificación médica.

El numeral 7 del Memorando señala que “de no haber sido atendido en las IPRESS de EsSalud (visitas domiciliarias, triaje telefónico, otros), el Médico de Control de la IPRESS de adscripción del asegurado, de manera excepcional y mientras dure la emergencia  sanitaria, emitirá  por  regularización  los  CITT  de  los  casos  COVID-19  confirmados con prueba diagnóstica inmunológica o serológica (+) con aislamiento domiciliario, que no contaran con certificación médica. La información de los  resultados de las pruebas diagnósticas con resultado positivo serán obtenidos del sistema informático Servicio de Salud Inteligente – ESSI”. (Subrayado agregado).

La verificación de la prueba confirmatoria de COVID-19 la realiza el médico de control sobre la base de la información registrada en el ESSI. Este sistema contiene el archivo digital de la historia clínica de los asegurados en ESSALUD.

A criterio de dicha institución, la emisión excepcional del CITT por regularización a los asegurados que no cuentan con un certificado médico aplica solamente a aquellos que han recibido atención en ESSALUD. Es decir, cuya prueba confirmatoria ha sido realizada por esta institución y registrada en la historia médica digital del asegurado.

Bajo este criterio, se estaría excluyendo a los trabajadores que tienen la condición de asegurados cuya prueba confirmatoria ha sido realizada en un laboratorio privado, pero carecen del CMP por no haber recibido atención médica.

Se trata de escenarios idénticos con la única diferencia que la información sobre el resultado de la prueba confirmatoria se realiza, en un caso, en ESSALUD y, en el otro, en una institución privada.

Esto no debería generar un tratamiento distinto cuando la propia ESSALUD reconoce en su Memorando que existen situaciones en las cuales un asegurado puede tener una prueba confirmatoria de la enfermedad sin haber recibido atención médica; escenario que requiere ser solucionado mediante la emisión de un CITT por regularización.

Esta solución aplica perfectamente a los trabajadores con prueba confirmatoria en ESSALUD o en un laboratorio privado. En ambos casos queda demostrada la imposibilidad para laborar del trabajador por COVID-19 y el período de incapacidad (según la fecha del alta epidemiológica). Además, esta información puede verificarse en el ESSI o a través del MINSA (tal como ocurre, por ejemplo, en el caso del subsidio excepcional).

La emisión de un CMP por parte del médico ocupacional 

Como regla general, el certificado médico es el documento emitido por el médico tratante que atiende a un paciente en el ejercicio profesional de la medicina. Su expedición está sujeta a la vigilancia del Colegio Médico.

Las normas promulgadas con ocasión de la emergencia sanitaria han flexibilizado las condiciones para la emisión de certificados médicos.

En efecto, el numeral 7.2.2.2 de los lineamientos para la vigilancia, prevención y  control de la salud de los trabajadores, referidos a la evaluación de la condición de salud, establece que “como parte de las medidas excepcionales de carácter transitorio ante la emergencia sanitaria por la COVID-19 y ante un caso sospechoso de COVID-19  o  contacto  con  un  caso  confirmado,  el  empleador  procederá  con  otorgar  el  descanso médico con la firma del médico tratante o médico a cargo para proteger y resguardar la salud e integridad del trabajador, así como del resto de la institución. “ (Subrayado agregado).

La norma citada dispone, como medida excepcional durante la emergencia sanitaria, que el descanso médico puede ser emitido por el médico tratante o el médico a cargo. Este último podría ser el médico ocupacional, pues es quien identifica los casos sospechosos o el contacto del caso confirmado en el centro de trabajo. Este mismo criterio podría aplicar a los trabajadores a quienes se confirma el diagnóstico de COVID-19.

Por consiguiente, y en el marco de la pandemia, el médico ocupacional estaría facultado para emitir descanso médico cuando identifique un caso sospechoso o contacto de caso confirmado de COVID-19, según las normas emitidas por el MINSA, y cuando identifique un caso confirmado.

CONSEJOS DE TRABAJO.

Conclusiones

El procedimiento para solicitar a ESSALUD el reembolso del subsidio por incapacidad temporal se encuentra lejos de ser el trámite expeditivo que debería suponer, lo que se agrava aún más en el difícil contexto en el que nos encontramos.

Es indispensable que dicha institución evalúe la flexibilización de los requisitos exigidos para el reembolso del mencionado subsidio a los empleadores, porque, al final del día, termina perjudicando a los propios asegurados (trabajadores). En particular, en el caso de los trabajadores con prueba confirmatoria de COVID-19 que carecen de certificación médica; lo que ocurre con pacientes asintomáticos o con sintomatología leve.

La omisión de exigir el CITT (como ocurre con el subsidio excepcional) o la emisión excepcional de CITT por regularización son alternativas que permiten dar solución a este problema. Lamentablemente, estas encuentran restricciones por parte de la propia ESSALUD sin un motivo objetivo que las justifique. Muestra de ello es permitir la emisión de CITT por regularización solo a los asegurados con prueba confirmatoria de COVID-19 realizada por ESSALUD.

Ante esta situación y de forma excepcional, el médico ocupacional se encuentra autorizado para emitir un CMP a los trabajadores a su cargo, en el marco de lo dispuesto por la RM. 448-2020-MINSA.

Esta alternativa puede ayudar a los empleadores a facilitar el trámite para la solicitud del reembolso del subsidio por incapacidad temporal, al contar con un CMP que permita la posterior emisión de CITT por validación.


Fuente de Imagen: Andina

Referencias:

[1] Aunque no es el propósito de este artículo analizar los problemas que plantea ESSALUD   para el reembolso del subsidio por incapacidad temporal, una muestra de dichas trabas son la demora en la validación de CMP por CITT, la reducción de los días de incapacidad del CMP otorgados por el médico tratante, la falta de un procedimiento para impugnar la negativa de emitir CITT por validación, la emisión de resoluciones denegatorias del reembolso que carecen de una debida motivación, la demora en la emisión del informe médico de la COMECI, etc.

[2] De acuerdo con el numeral 7.3.2 de los lineamientos para la vigilancia, prevención y control  de la salud de los trabajadores (RM. 448-2020-MINSA), el alta epidemiológica se produce: (i) en el caso de pacientes asintomáticos con diagnóstico confirmado de COVID-19, después de siete días de la prueba serológica de laboratorio confirmatoria; (ii) en el caso de pacientes asintomáticos con diagnóstico confirmado de COVID-19, después de catorce días de la prueba molecular positiva; y, (iii) en el caso de pacientes sintomáticos con diagnóstico confirmado de COVID-19 catorce días después del inicio de los síntomas.

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