El “conflicto concreto” y el “conflicto latente” en un proceso competencial

El autor analiza la aplicación de la sustracción de la materia como causal de improcedencia en un proceso competencial.

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Por Carlos Francisco Arias Suárez, abogado por la PUCP, Secretario Técnico del Grupo de Trabajo encargado de la Reforma del Código Procesal Constitucional conformado por la comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República y con estudios de especialización en tutela de derechos fundamentales y justicia constitucional por la Universidad de Pisa.

1.   Introducción

El pasado viernes 20 de noviembre, el Tribunal Constitucional del Perú publicó la sentencia recaída en el expediente N° 00002-2020-CC/TC, que “resolvió” el proceso competencial que inició el Poder Ejecutivo al demandar al Congreso de la República del Perú, alegando que este último ejerció indebidamente su competencia para iniciar el trámite de la vacancia presidencial por la causal prevista en el inciso 2 del artículo 113 de la Constitución Política del Perú, la cual está referida a la permanente incapacidad moral. En ese sentido, el demandante sostuvo que el actuar del Congreso afectaba las atribuciones del Presidente de la República en cuanto a la dirección de la política general del Gobierno, así como el trabajo de los ministros orientado a dicho fin.

Es necesario indicar que, según el Poder Ejecutivo, los actos concretos del Congreso de la República que afectaban sus competencias, giraban en torno a: la admisión a trámite de la Moción de Orden del Día N° 12090 y el desarrollo del procedimiento de vacancia a causa de la admisión a trámite de la moción señalada.

Así, el Tribunal Constitucional, después de haber deliberado en la sesión del pleno del 19 del presente mes, decidió – por mayoría – declarar improcedente la demanda competencial por la sustracción de la materia.

En ese sentido, el propósito del presente artículo es analizar la aplicación de la sustracción de la materia como causal de improcedencia en un proceso competencial.

2.   La naturaleza jurídica de la sustracción de la materia

Sobre la “sustracción de la materia”, “cessazionedella materia del contendere”, en Italia o “erledigung der hauptsache”, en Alemania, se debe entender como aquella institución que se aplica en los casos en que un hecho sobrevenido a la interposición de la demanda deja sin sentido un pronunciamiento, por parte del órgano jurisdiccional, sobre el fondo de la controversia en cuanto la amenaza o vulneración de un derecho ha cesado.

Al respecto, la profesora Ariano sostiene que la aplicación de la sustracción de la materia, en el Código Procesal Civil, no supone un pronunciamiento meramente procesal, sino (indirectamente) sustancial, tan es así que la decisión produce los efectos de la cosa juzgada; en cuanto el artículo 321°, del cuerpo normativo en mención, recoge los supuestos de conclusión del proceso “sin pronunciamiento sobre el fondo”, dentro de los que también se encuentran; en adición a la sustracción de la materia, la caducidad y el desistimiento de la pretensión.1

La postura de la citada profesora encuentra sentido en el proceso civil, por ejemplo, si en un proceso de reivindicación, el demandado antes de la sentencia entrega la posesión del bien inmueble íntegramente al demandante. No hay nada que resolver, la materia del conflicto se sustrajo, y la decisión judicial que así lo declare tendrá efectos de cosa juzgada, siendo su naturaleza sustancial.

Sin embargo ¿se puede afirmar, de igual manera, que la naturaleza jurídica de la “sustracción de la materia”, en un proceso competencial, tiene igual carácter? Considero que no. Y la razón por la cual sostengo esta posición es debido a que cualquier hecho que sobrevenga a la interposición de la demanda no resolverá la controversia o conflicto de competencia, en cuanto esta se mantendrá vigente hasta un pronunciamiento de fondo por parte del Tribunal Constitucional; toda vez que, si bien el conflicto surge a partir de un hecho concreto (por ej. el procedimiento de vacancia iniciado que sería el conflicto concreto), lo que se pretende con la demanda es la delimitación constitucional de las competencias en conflicto con el propósito de pacificar su ejercicio (conflicto latente).

Así, en el proceso competencial recaído en el expediente N.° 004-2004-CC/TC-LIMA, -seguido por el Poder Judicial contra el Poder Ejecutivo, en resguardo de su autonomía económica- el Tribunal Constitucional declaró la sustracción de la materia respecto a la pretensión del demandante, en cuanto a que se declare la nulidad del extremo correspondiente al presupuesto del Poder Judicial contenida en el “Proyecto de Ley Anual de Presupuesto del Sector Público para el año 2005” presentado por el Poder Ejecutivo ante el Congreso de la República, por el hecho de que dicho proyecto ya había sido aprobado y convertido en Ley de la República (conflicto concreto).

Sin embargo, ello no quería decir que se haya acabado el conflicto de competencias, ni que se haya sustraído la materia del conflicto competencial en el proceso; todo lo contrario, el conflicto permanecería año tras año, cada vez que se tenga que aprobar el presupuesto anual respectivo (conflicto latente), por tanto el Tribunal Constitucional se vio obligado a pronunciarse sobre el fondo, declarar fundada la demanda, y exhortar al Congreso a dictar una Ley de Coordinación Interinstitucional, lo que se produjo con la dación de la Ley N° 28821.

Por tal motivo, considero que la naturaleza jurídica de la “sustracción de la materia” en un proceso competencial es de naturaleza procesal mas no sustancial, en tanto el conflicto sólo quedará resuelto con la sentencia de fondo del Tribunal Constitucional, sea que declare fundada o infundada la demanda, sobre todo cuando las competencias que se reclaman o controvierten son asignadas directamente por la Constitución.

3.   Crítica a la aplicación de la sustracción de la materia en el proceso competencial 00002-2020-CC/TC

El Pleno del Tribunal Constitucional, por voto en mayoría, decidió declarar improcedente la demanda interpuesta por el Poder Ejecutivo, en atención al siguiente argumento: refiere que del petitorio de la demanda competencial, se advierte que este se encuentra dirigido contra la admisión a trámite de la Moción de Orden del Día N° 12090 y el desarrollo del procedimiento de vacancia. Así, el Ejecutivo solicitó al Tribunal Constitucional que, como consecuencia de determinar que el Congreso de la República hizo un uso indebido de sus competencias en cuanto a la vacancia del Presidente de la República, declare la nulidad de la admisión a trámite de la Moción de Orden en referencia, y cualquier acto que devenga de este proceso de vacancia.

En ese sentido, el voto en mayoría afirma que la Moción de Orden del Día, objeto de la presente demanda competencial, fue debatida y votada el 18 de setiembre de 2020, y que como obtuvo solo treinta y dos (32) votos, y se rechazó el pedido de vacancia presidencial, al Tribunal Constitucional ya no le correspondería emitir un pronunciamiento sobre el petitorio de la demanda, por cuanto se habría producido la sustracción de la materia (conflicto concreto). Sin embargo, ¿es ello del todo cierto?

No existe duda alguna que la Moción de Orden del Día N° 12090, que estuvo vinculada a los presuntos actos delictivos en los que habría incurrido el expresidente Martín Vizcarra, fue votada y desestimada en cuanto no alcanzó el número de votos requeridos según el artículo 89-A del Reglamento del Congreso de la República, empero ¿ello significa que el conflicto competencial entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo ha desaparecido o ya no existe? En mi opinión, no. El conflicto permanece y se encuentra aún pendiente de ser resuelto (conflicto latente).

En efecto, debe tenerse en cuenta que la demanda competencial fue interpuesta por el supuesto de conflicto constitucional por menoscabo de funciones en sentido estricto; esto es, en el presente caso, el Congreso de la República habría llevado a cabo un indebido ejercicio de la competencia que le corresponde (vacancia presidencial por la causal de permanente incapacidad moral) que repercute en las funciones del Poder Ejecutivo, en tanto y en cuanto, le impediría al Presidente y a los Ministros poder llevar a cabo las políticas de gobierno.

Por lo señalado en el párrafo que precede, el conflicto competencial no se soluciona porque la Moción N° 12090 no haya alcanzado los votos necesarios; debido a que, el Congreso de la República podrá iniciar nuevos o sucesivos procedimientos de vacancia, como ocurrió con el expresidente Vizcarra, o contra cualquier otro presidente que suceda en el cargo, invocando la causal de “permanente incapacidad moral”, que a todas luces, resulta un término indeterminado y sin contenido delimitado.

Por todo ello considero que en un proceso competencial la pretensión incluye la necesidad de tutela respecto de un conflicto concreto y de un conflicto latente. Es evidente, que si el Tribunal Constitucional emite fallo de fundabilidad respecto del conflicto concreto, de seguro habrá solucionado el conflicto latente. Sin embargo, si no se pronuncia sobre el conflicto concreto, por ejemplo, por considerar que se produjo la sustracción de la materia, se encuentra obligado a emitir pronunciamiento sobre el conflicto latente. Así ocurrió con el caso del conflicto competencial que inició el Poder Judicial contra el Poder Ejecutivo, y no tendría que ser distinto en el presente caso.

Esto significa que la sentencia recaída en el expediente N° 00002-2020-CC/TC contiene un pronunciamiento citra petita; es decir, ha omitido pronunciarse sobre alguna de las pretensiones propuestas por las partes o sobre un punto controvertido. Esta omisión es no haberse pronunciado sobre el denunciado conflicto constitucional por menoscabo de funciones en sentido estricto; lo que pone en evidencia la falta de identidad entre lo resuelto y lo pedido por las partes. Así pues, se trata de una sentencia incongruente.

Dicho vicio, por incongruencia omisiva, podría legitimar a la parte respectiva a que solicite al Tribunal Constitucional, en el mismo expediente N° 00002-2020-CC/TC, a pronunciarse sobre la pretensión incontestada u omitida a resolver el conflicto latente, sin necesidad de nueva demanda. No obstante, también podría plantearse a través de una nueva demanda, en tanto la naturaleza jurídica de la “sustracción de la materia” en el presente caso, responde a un carácter meramente procesal, mas no sustancial.

4.   Conclusiones

Por lo expuesto, considero que la decisión adoptada por el Tribunal Constitucional, al declarar improcedente la demanda competencial por la causal de sustracción de la materia, ha dejado sin respuesta, y solución al conflicto suscitado y presente entre los dos poderes del Estado, conflicto que sigue latente y cuya materia no se ha sustraído del proceso.

Del mismo modo, tengo que precisar que debido a que la naturaleza jurídica de la “sustracción de la materia” en el presente caso, responde a un carácter meramente procesal, mas no sustancial, el Poder Ejecutivo podría optar entre pedir al Tribunal Constitucional, en el mismo proceso, que subsane el vicio en mención y se pronuncie sobre la pretensión omitida, o plantear – si así lo considerase – una nueva demanda competencial a fin que el Tribunal Constitucional pueda dar contenido a este término que ha generado –y seguirá generando- considerable controversia: la permanente incapacidad moral.


1 Ariano Deho, Eugenia. Consideraciones sobre la conclusión del Proceso Contencioso Administrativo por reconocimiento de la pretensión en la Vía Administrativa. Revista de Derecho Administrativo, RDA N° 11, p. 149.

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