El límite entre la simplificación y la desprotección. Sobre la desnaturalización de la legislación ambiental del Proyecto de ley Nº 66392020-CR

"El Proyecto de Ley es incompatible con la institucionalidad ambiental que tantas décadas nos hemos demorado en consolidar, pues esboza una guía hacia la desprotección ambiental y hacia una certificación ambiental sin legitimidad"

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Por Alessandra León Barrón, estudiante de sexto ciclo de la Facultad de Derecho de la UDEP y practicante pre profesional del estudio Revoredo Abogados.

La politización del proceso de certificación ambiental que buscó desarrollar el Proyecto de Ley Nº 66392020-CR, presentado por el congresista Omar Chehade (APP), no puede pasar desapercibida en las organizaciones ambientales de nuestra comunidad nacional.

Si bien el Proyecto fue retirado pocos días después de su presentación, nos dejó el sinsabor de que las autoridades puedan, de manera antojadiza, proponer un sinfín de proyectos que ofrezcan una peor protección en la legislación ambiental a los derechos fundamentales y al patrimonio natural, poniendo en riesgo a poblaciones vulnerables y trasgrediendo el principio de mejora continua que busca la progresión en los estándares ambientales.

El mencionado Proyecto tenía como objetivo modificar los artículos 3º, 7º y 12º e incorporar Disposiciones Transitorias a la Ley Nº 27446, “Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental”. Las modificaciones planteadas recaían sobre una serie de flexibilizaciones y simplificaciones -no sustentadas técnicamente- del procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), utilizando como excusa la inversión privada para la reactivación de la economía a raíz de la pandemia.

Sin embargo, nos enfrentamos a una incongruencia normativa, pues resulta incoherente e inconsistente proponer modificaciones que reduzcan, empobrezcan y debiliten las exigencias ambientales ya incorporadas en la Ley Nº 27446, cuando al otro lado del sistema normativo, precisamente en el artículo 37 de la Ley General del Ambiente (LGA), se regula la necesidad de las entidades públicas de establecer «medidas para promover el debido cumplimiento de las normas ambientales y mejores niveles de desempeño ambiental1». Si las mismas autoridades legislativas buscan incentivar propuestas para deslegitimar los procedimientos ambientales, ¿cómo se espera que las entidades públicas apuesten por medidas que contribuyan a incrementar el rendimiento sostenible y que cumplan con la exigencia de los estándares ambientales normativos? Frente a esto, cabe preguntarnos, ¿realmente estamos ante un intento de simplificación administrativa, o de lo contrario, colindamos con una peligrosa iniciativa de desprotección a los derechos de los ciudadanos y al medio ambiente?

Según el Centro de Investigación Parlamentaria, «la simplificación administrativa es una iniciativa y una decisión de política, que requiere de una institucionalidad de seguimiento ad-hoc en su diseño, para reducir las vallas, barreras y costos que impiden una mayor eficiencia social en la interacción de los ciudadanos y los agentes económicos2». A simple vista, podríamos coincidir en que el Proyecto busca reducir las vallas, barreras y costos inherentes al procedimiento de EIA, con la finalidad de buscar una mayor eficiencia social, pues, como presentan en su exposición de motivos, se trata de adoptar acciones que encaminen a una reactivación económica ante los problemas generados por el COVID-19. Es importante hacer hincapié en que la serie de argumentos expuestos versan sobre un viejo debate entre la contraposición de la gestión ambiental con la promoción de la inversión privada, sin embargo, debemos recalcar que tomar la gestión ambiental como un «obstáculo» es un tema que ya ha sido abarcado y superado en distintas políticas públicas nacionales, y que constituyó la razón de la creación del Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (Senace), autoridad que simboliza la representación del ámbito ambiental como una dimensión fundamental del espacio social y del desarrollo económico, y no como un impedimento.

No obstante, y analizando a profundidad las disposiciones tratadas en el desarrollo del Proyecto, nos damos cuenta que en realidad, no se aprecian verdaderas medidas simplificadoras, por el contrario, se trata de una desatención absoluta y un atentado al principio de prevención regulado en el artículo 6 de la LGA, que establece que «la gestión ambiental tiene como objetivos prioritarios prevenir, vigilar y evitar la degradación ambiental3». Este principio inspira todo el ordenamiento jurídico relacionado a la gobernanza ambiental nacional, y a su vez, permanece implícito en el enfoque del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA).

Como bien sabemos, el SEIA busca terminar en la certificación ambiental. Es por ello que, según la Ley de creación del SEIA (Ley Nº 27446), la finalidad de la certificación ambiental es la creación de un sistema único y uniformizado «de identificación, prevención, supervisión, control y corrección anticipada de los impactos ambientales negativos4», que empieza desde la fase inicial de los proyectos de inversión -es decir, desde la selección de los sitios y la gestión del diseño-, y que por lo mismo, constituye un fin público, al buscar principalmente la evitación de estos impactos y no solo su mitigación. De este modo, el enfoque preventivo abarcado supone que todas nuestras acciones deben estar guiadas por un previo análisis y un sistema de control anticipado de impactos ambientales que determine si las actividades y proyectos de inversión a realizar son ambientalmente viables, para ello, es menester contar con una autorización previa antes de la realización de cualquier actividad económica. En Perú, se necesita tener la aprobación de un instrumento de gestión ambiental, siendo la certificación ambiental el instrumento más importante para una gestión anticipada de las intervenciones, actividades y proyectos susceptibles de generar impactos ambientales significativos. La aprobación o desaprobación de un EIA debe estar sujeta a (i) la opinión de las entidades competentes -que gozan de discrecionalidad técnica y neutral – y (ii) la subsanación de las observaciones del titular del proyecto de inversión, mas nunca a la política del gobierno de turno, pues no se trata de una actividad arbitraria.

Por lo anterior expuesto, no pueden tolerarse supuestos que regulen una omisión de la certificación ambiental (Artículo 3º del Proyecto), una aprobación condicionada o fragmentada (Artículo 7. 3º del Proyecto) y una regularización y/o formalización de actividades informales o potencialmente ilegales, al permitir que se acojan titulares que no cuentan con un Instrumento de Gestión Ambiental – IGA (Segunda Disposición Transitoria del Proyecto).

Además, el enfoque preventivo de la certificación ambiental trasciende el mero hecho de que su trámite se de con anterioridad a la ejecución de las actividades, sino que abarca esencialmente la elaboración y el diseño para gestionar y prevenir eficazmente los impactos ambientales, es decir, busca ahondar en la jerarquización de las medidas y estrategias de mitigación, supuesto que también se vulneraría de admitirse los artículos 3º y 7º y la Segunda Disposición Transitoria del presente Proyecto de Ley.

La certificación ambiental es un procedimiento con una finalidad tan trascendente que es considerada como un trámite de evaluación previa sujeta a silencio administrativo negativo, es decir, la falta de manifestación expresa es equivalente a una negativa de la Administración a la pretensión del administrado, ya que tiene como objetivo último mantener un rango de calidad ambiental óptimo en el área de influencia del proyecto que va a ejecutarse y evitar que ocurran impactos sociales y ambientales dañinos, buscando que las intervenciones humanas puedan ser debidamente identificadas, gestionadas y eliminadas con anticipación, atendiendo a los bienes jurídicos protegidos como lo son los derechos fundamentales de la persona -particularmente, la vida y la salud-, el medio ambiente y el patrimonio natural.

Entonces, la certificación ambiental es un acto administrativo que declara la viabilidad ambiental, y justamente por ello, es producto de una aprobación y un procedimiento estrictamente detallado y técnico que trata sobre los aspectos ambientales y sociales que involucran las actividades. Asimismo, debe ser siempre analizada por autoridades que sean (i) técnicas, (ii) autónomas y (iii) neutrales para garantizar una mayor transparencia y legitimidad.

De tal manera, bajo ningún motivo el objetivo del Proyecto puede considerarse como propulsor de una mayor eficiencia social en la interacción de los ciudadanos y agentes económicos, porque con la omisión o el trámite tardío de la certificación ambiental no solo se comprometen los derechos de los ciudadanos -que ya es un motivo suficiente para su descarte-, sino que además, se propicia la creación de conflictos socio ambientales en territorio nacional y se atenta contra un fin público y supremo.

Además, el Proyecto también busca la imposición de condiciones adicionales que afectan y tergiversan sustancialmente la función -técnica, autónoma y neutral- de un evaluador de un proyecto de inversión -en tanto entidad ambiental especializada- a la hora de aprobar o no el mismo, pues se le atribuyen acciones que, en realidad, le corresponden al titular del proyecto y/o a la autoridad competente, como por ejemplo:

    • El deber de pronunciamiento sobre temas relacionados a la sostenibilidad social.
    • La realización de un análisis de costo-beneficio económico.
    • El deber de proponer alternativas administrativas distintas a la certificación ambiental.

No obstante, al Estado no le corresponde la función de crear mecanismos ad hoc para la aprobación de los proyectos de inversión que hayan sido desaprobados por no respetar los aspectos técnicos requeridos. Si los titulares de esos proyectos -como los principales interesados- buscan que los mismos salgan adelante, les corresponde estrictamente a ellos gestionar y diseñar proyectos que sean compatibles con los estándares ambientales vigentes, a nadie más. De lo contrario, se estaría creando una vía de escape que termine recompensando a quienes, por desinterés, dejadez o negligencia, no cumplieron correctamente con el trámite al que están obligados desde un inicio.

Otra cuestión relevante es que la aprobación de esta Ley hubiera significado para el Estado peruano una violación expresa a lo suscrito en los Tratados internacionales con otros Estados, como el Acuerdo de Promoción Comercial (APC) entre Perú y Estados Unidos (Tratado de Libre Comercio – TLC), que en su Capítulo 18.3 señala explícitamente que el Perú no deberá «promover el comercio o la inversión mediante el debilitamiento o reducción de las protecciones contempladas en sus respectivas legislaciones ambientales. En consecuencia, una Parte no dejará sin efecto o derogará, ni ofrecerá dejar sin efecto o derogar, dicha legislación de manera que debilite o reduzca la protección otorgada por aquella legislación de manera que afecte el comercio o la inversión entre las Partes5». De esta manera, el Estado peruano podría haberse visto sometido a una revisión de la Secretaría para las Solicitudes sobre Asuntos de Cumplimiento Ambiental del Acuerdo de Promoción Comercial Perú – Estados Unidos (TLC), que es el órgano de control ambiental del TLC, por incurrir con esta Ley en un retroceso y en una peor protección a la legislación ambiental que la que ofrecen las normas ambientales vigentes, siendo vinculante lo dispuesto por el Tratado internacional.

Por último, debemos recordar que cualquier vulneración, debilitamiento y desmedro al SEIA y a sus instrumentos, como la que acarrea lo dispuesto por este Proyecto, configura per se un ataque al derecho fundamental de todos los peruanos «a gozar de una ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida6», claramente estipulado en el numeral 22 del Artículo 2º de la Constitución Política de 1993.

Si se busca la promoción de la inversión privada para la reactivación de la economía, la solución no va por el lado de facilitar una desprotección absoluta de los estándares ambientales. Se debe modificar el reglamento de protección ambiental con el objetivo de generar un marco legal claro y predecible, sin que por ello se relaje los estándares ambientales ni se afecte la participación de la ciudadanía. Hay que continuar con la mejora regulatoria y con una verdadera simplificación administrativa, buscar la implementación de una política de ordenamiento territorial para conocer las ventajas productivas de nuestro territorio, invertir en infraestructura para garantizar una mayor accesibilidad, entre una infinidad de opciones válidas.

Sin lugar a dudas, el Proyecto de Ley es incompatible con la institucionalidad ambiental que tantas décadas nos hemos demorado en consolidar, pues esboza una guía hacia la desprotección ambiental y hacia una certificación ambiental sin legitimidad ya que tiene como objetivo fomentar actividades económicas divorciadas de los derechos humanos y ambientales, desnaturalizando la consolidación del SEIA y la gobernanza ambiental del país con una lógica puramente utilitarista. El debate expuesto en dicho Proyecto trata, en el fondo, sobre si las ventajas y beneficios de esta desprotección normativa valen los ingresos generados, comprometiendo y sacrificando de por medio bienes jurídicos fundamentales que no se pueden poner en una balanza junto a la economía: el medio ambiente, los recursos naturales y, primordialmente, la vida y salud de las personas.


Fuente de Imagen: Maxima Online

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

  1. Centro de Investigación Parlamentaria. Mayo 2005. Simplificación administrativa: enfoque y líneas de trabajo en materia legislativa.
  2. Congreso de la República. 23 de abril de 2001. Ley Nº 27446.
  3. Congreso de la República. 13 de octubre de 2005. Ley Nº 28611.
  4. Congreso de la República. 11 de noviembre de 2020. Proyecto de ley Nº 66392020- CR.
  5. Congreso Constituyente Democrático. 1993. Constitución Política del Perú.
  6. Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR). 2017. TLCs y los compromisos ambientales.

1 Ley Nº 28611, 2005.

2 Centro de Investigación Parlamentaria, 2005

3  Ley Nº 28611, 2005.

4  Ley Nº 27446, 2001.

5 Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (MINCETUR), 2017.

6 Constitución Política del Perú. 1993.

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