¿Dos cámaras son mejor que una? – Bicameralidad en el Perú

Por Enfoque Derecho

El Perú se encuentra ante una grave crisis económica, sanitaria y política. Recientemente hubo tres presidentes en una semana debido a la vacancia del presidente Vizcarra. Esta situación generó mucho descontento en la población pero no ha sido el único suceso que ha causado disconformidad en la sociedad. Otro motivo han sido los proyectos de ley que se han aprobado y que han sido observados por el Poder Ejecutivo con una demanda de inconstitucionalidad, por ejemplo, la devolución de los aportes de la ONP.

Muchos proyectos de ley han sido aprobados por el Congreso con fines “populistas”. Dichas decisiones probablemente afecten las arcas del Estado, como pasaría con la eliminación del régimen CAS que, según el presidente de Servir^[1], se estima un gasto de más de 2 mil millones de soles. Ante lo mencionado, Enfoque Derecho pretende responder si el Perú debería regresar al modelo de bicameralidad en pro de mejores leyes. Para ello, en primer lugar, se desarrollará la presencia de la bicameralidad en las Constituciones del Perú; en segundo lugar, el rol del senado; y por último, los problemas de legitimidad de la propuesta de la bicameralidad.

La bicameralidad en nuestra historia constitucional y su presencia en el contexto internacional

En primer lugar, hay que destacar que el sistema bicameral no ha sido ajeno a nuestro sistema legislativo. Es más, este sistema ha estado presente en nuestra historia durante largos periodos desde su primera incorporación en 1828. En este sentido, cabe destacar la presencia de la bicameralidad en dos textos constitucionales de gran importancia en nuestra historia política. El primero es la Constitución de 1828, la cual es recordada por sentar las bases constitucionales del Perú y servir de modelo para las siguientes constituciones (Mantilla, 2018). En dicho texto constitucional se contempló el sistema bicameral debido a que “consideraba la Comisión que, existiendo dos cámaras, el Congreso deliberaría con la madurez y sabiduría que no es de tan esperar de una sola cámara. La razón y la experiencia positiva de su aplicación en otras naciones aseguraban el buen resultado del sistema” (Paniagua, 2003, p.39).

Por otro lado, la bicameralidad también estuvo presente en el texto constitucional de 1860, el cual se mantuvo vigente durante 60 años en nuestra realidad política. La razón del uso de este sistema fue que, según José Carlos Jiyagón (2018):

“[era] imperativo tener una Cámara de Diputados que representara a los pueblos de la república; ellos se encargarían de hacer las normas legales. Las leyes producidas por la Cámara de Diputados necesitarían ser monitoreadas y corregidas por otro cuerpo legislativo. Por eso se precisaba la existencia de una Cámara de Senadores, que tendría a su cargo una medida fundamental: la reflexión de las leyes.” (p. 39)

En segundo lugar, es importante señalar la realidad política en la que normalmente se desarrolla el sistema unicameral. Es preciso señalar que al día de hoy existen 110 países en el mundo que optaron por el sistema unicameral, en comparación con los 75 países que poseen por un sistema Bicameral^[2]. No obstante, normalmente la unicameralidad es utilizada en países donde la población es reducida (menos de 13 millones de habitantes)^[3], como es el caso de Honduras, Ecuador, Costa Rica, entre otros. Sin embargo, en un país como es el Perú, donde se cuenta con más de 32 millones de habitantes, el sistema unicameral no resulta ser adecuado debido a que afectaría el grado de representatividad del Poder Legislativo. Esto ocasiona que en un país tan diverso como el nuestro se ponga menos atención a ciertas poblaciones más vulnerables, las cuales no cuentan con representación en el Congreso que pueda velar por sus intereses (Mantilla, 2018).

El senado como cámara reflexiva

La bicameralidad permitiría la existencia de un senado cuya función sería la de una cámara reflexiva. De tal forma, las leyes serían debatidas con mayor profundidad, lo cual aseguraría la calidad de los proyectos de ley y evitar futuros perjuicios en la sociedad. Así, según el Centro de Investigación Parlamentaria^[4], se evitarían las deficiencias de la unicameralidad como son el de leyes incoherentes y flojas. Por lo tanto, “las iniciativas legislativas se beneficiarán de un mayor lapso de reflexión, evitándose que se aprueben normas que guardan sintonía, antes que con la agenda del país, con la agenda de los medios de comunicación”^[5], señaló Campos.

Al respecto, una de las críticas a esta propuesta es la celeridad de las leyes. Sin embargo, dicha celeridad no ha garantizado que determinadas leyes se aprueben con prontitud y esa celeridad puede ocasionar que los ciudadanos no tengan conocimiento de la existencia de la ley en debate^[6], por ende “tener más leyes no es mejor”^[7].

Así también, se debe añadir que los Congresistas no suelen considerar los comentarios que realizan los especialistas sobre los proyectos de ley. Un ejemplo de ello es la aprobación de la incorporación de dos artículos^[8] en la Constitución Política del Perú que impiden la postulación a cargos de elección popular o el ejercicio de funciones públicas en cargos de confianza a las personas con sentencia condenatoria en primera instancia. Antes de aprobarse dicha modificación, la Comisión de Constitución y Reglamento consultó a especialistas quienes opinaron favorablemente a la propuesta de prohibición pero solo en los casos de sentencias en segunda instancia pero no en primera. Sin embargo, el resultado final demuestra que no se consideraron dichas opiniones.

¿Problemas de legitimidad de la propuesta?

No es sorpresa para nadie saber que el Congreso no tiene una buena imagen ante la opinión pública. Hasta el mes pasado, según las encuestas de Ipsos, el 88% de la población consultada desaprobaba la actuación del Congreso de la República^[9]. Esto se debe a la mala gestión que vienen realizando los actuales parlamentarios. Por tal motivo, la propuesta del retorno a la bicameralidad ha generado dudas en la población, principalmente sobre el costo económico que conlleva dicha reforma, así como el hecho de poder saltarse la prohibición de reelección.

En primer lugar, con respecto al problema del costo económico que conlleva el retorno a la Bicameralidad, es un hecho que apostar por dicho sistema significa que se realice cierta inversión por parte del Estado. Si tenemos en cuenta que en el proyecto aprobado por la Comisión de Constitución se contempla que el Congreso cuente con 60 senadores y 130 diputados, el aumento del gasto público es evidente. No obstante, consideramos necesario realizar un análisis costo-beneficio sobre dicha medida. Es decir, debemos verificar si es que dicho gasto resulta ser justificado por los beneficios que puede traer a nuestra realidad legislativa.

Es cierto que “nada garantiza que un Congreso bicameral va a dar origen a mejores leyes, pero sí, al menos, que las malas sean discutidas y analizadas dos veces”^[10]. Esto debido a que las normas no pasarían por un único filtro para ser aprobadas, sino que al contar con dos cámaras el nivel de análisis de las normas sería mayor. Por lo tanto, la aprobación de normas cuestionables sería más difícil en un contexto de bicameralidad debido al alto nivel de debate y análisis que garantiza dicha estructura legislativa. En este sentido, se puede apreciar que el gasto adicional sí sería justificado, ya que a la larga evitaría que el Estado malgaste dinero público gracias a leyes indebidas.

En segundo lugar, mucho se ha opinado sobre la reelección de los congresistas, quienes con esta reforma constitucional podrían evitar dicha prohibición y ser elegidos como diputados o senadores de manera continua. No obstante, dicho problema ya ha sido resuelto por la Comisión de Constitución, ya que dentro del texto de reforma aprobado se contempla una prohibición a la reelección como diputado o senador en el artículo 90-A. Dicho artículo menciona que no pueden ser reelegidos de manera inmediata los miembros del parlamento, sea como diputado o senador. De esta manera, quedaría totalmente clara la prohibición de reelección para cualquiera de los dos cargos, evitando así que los postulantes al Congreso interpreten de manera inadecuada dicha prohibición y busquen la reelección en otro cargo parlamentario.

En conclusión, consideramos que el retorno a la bicameralidad es necesario, más aún cuando no es un modelo nuevo para el Perú y cuando la unicameralidad se presenta en países con poca población. Además, lo más importante no es la creación de un mayor número de leyes sino tener leyes de calidad que contribuyan en la sociedad.

Fuente de Imagen: El Comercio 

Bibliografía:

José Carlos Jiyagón Villanueva (2016) La reforma constitucional de 1860: la necesidad de reformar la Constitución liberal de 1856 Recuperado de: https://revistas.ulima.edu.pe/index.php/enlineasgenerales/article/viewFile/1828/1858

Mantilla Medina, A. (2018). La Bicameralidad como propuesta para lograr mejores leyes. SAPERE, 16, pp. 92-105. Recuperado de https://derecho.usmp.edu.pe/sapere/ediciones/edicion_16/articulos/articulos_alumnos/bicameralidad.pdf

Paniagua Corazao, V. (2003). La Constitución de 1828 y su proyección en el constitucionalismo peruano. Recuperado de: http://www.cervantesvirtual.com/descargaPdf/la-constitucion-de-1828-y-su-proyeccion-en-el-constitucionalismo-peruano/

^[1] https://canaln.pe/actualidad/servir-alerta-peligro-eliminar-regimen-cas-n428774

^[2]https://www.abc.es/espana/abci-venezuela-china-portugal-o-grecia-entre-paises-sola-camara-201511080416_noticia.html?ref=https:%2F%2Fwww.google.com%2F

^[3]http://www4.congreso.gob.pe/historico/cip/materiales/rebicam/BicameralidadyUnicameralidad.pdf

^[4] http://www4.congreso.gob.pe/historico/cip/materiales/rebicam/BicameralidadyUnicameralidad.pdf

^[5] https://revistaideele.com/ideele/content/%C2%BFpor-qu%C3%A9-es-importante-repensar-la-bicameralidad

^[6] https://revistaideele.com/ideele/content/%C2%BFpor-qu%C3%A9-es-importante-repensar-la-bicameralidad

^[7] https://revistaideele.com/ideele/content/%C2%BFpor-qu%C3%A9-es-importante-repensar-la-bicameralidad

^[8] https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/2016_2021/Dictamenes/Proyectos_de_Ley/01565DC04MAY20200702.pdf

^[9] https://www.ipsos.com/sites/default/files/ct/news/documents/2020-11/la_crisis_politica_noviembre_2020.pdf

^[10] https://revistaideele.com/ideele/content/%C2%BFpor-qu%C3%A9-es-importante-repensar-la-bicameralidad