¿Cómo reforzar el diálogo intercultural entre el Estado y los pueblos indígenas?

El autor analiza las causas estructurales de la pluralidad legal y la sociedad peruana a propósito de la reciente sentencia A.P N° 29126-2018-LIMA, que declaró fundada la acción popular contra una norma que establecía una exoneración del procedimiento de consulta previa cuando los proyectos impliquen la construcción y mantenimiento de infraestructura en materia de salud y educación.

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 Por José Antonio Del Risco Ramírez, alumno de la Facultad de Derecho de la PUCP y exmiembro del Consejo Editorial de Enfoque Derecho

  1. Introducción

El pasado 13 de enero, la Corte Suprema publicó la sentencia A.P N° 29126-2018 LIMA, mediante la cual se declaró fundada la demanda de acción popular formulada contra la 15° Disposición Complementaria, Transitoria y Final del Reglamento de la Ley de Consulta Previa a los pueblos indígenas u originarios.

Lo que establecía dicha norma era una exoneración del procedimiento de consulta previa cuando los proyectos impliquen la construcción y mantenimiento de infraestructura en materia de salud y educación; así como la provisión de servicios públicos destinados a beneficiar a las comunidades. La 15° Disposición Complementaria, sin embargo, fue declarada nula con efecto retroactivo.

En estos últimos años, hubo varios esfuerzos por encontrar un diálogo intercultural entre el Estado y los pueblos indígenas. Ello se ha podido manifestar en el derecho a la consulta previa, que ha sido regulado por distintos instrumentos normativos, que van desde el Convenio 169 de la OIT hasta la Ley de consulta previa y su Reglamento.

A pesar de ello, este pronunciamiento de la Corte Suprema evidenció, una vez más, los grandes contrastes relacionados a los proyectos de desarrollo y el modelo económico, que se manifiestan generalmente a través de conflictos sociales entre comunidades y empresas. A veces pareciera que nos encontramos ante dos sistemas normativos en pugna: el del Estado peruano y el de las comunidades indígenas.

  1. ¿La “herencia colonial”?

Según Armando Guevara Gil, el tema de la pluralidad legal y diversidad cultural han sido abordados erróneamente en el Perú (2009, pp. 62). Lo curioso, sin embargo, es que Guevara no atribuyó toda la responsabilidad al Estado. También responsabilizó al instrumento que durante todos estos años se ha encargado de analizar la relación entre el ser humano, la sociedad y la cultura: las Ciencias Sociales.

No es una novedad que las CCSS no siempre han conseguido adaptarse a la realidad compleja peruana. Es más, por muchos años tuvieron una visión sesgada de la diversidad cultural. Esta visión sesgada se remonta a los procesos de conquista y posterior colonización española en América Latina, con los que se inició una política de dominación de un sistema normativo sobre otro. Cuando hablo de un sistema normativo, no me refiero solamente a lo que implica la totalidad de normas jurídicas o de conducta, sino que se trata de toda una serie de valores, costumbres y principios que fueron impuestos a las comunidades latinoamericanas.

Al respecto, Antonio Zapata ha sostenido lo siguiente:

“El desarrollo económico desigual y combinado impuesto por el guano vino acompañado por la formulación de un discurso racista inspirado en la ciencia positivista […] En ese momento cristalizó el segundo tipo de racismo que hemos tenido entre nosotros. Si en el pasado colonial el racismo fue religioso y cultural, ahora [se refiere al siglo XVIII] el racismo se tornaba científico” (2013, pp. 64).

Como se puede observar, el problema yace en que el desconocimiento de esta diversidad se extendió a lo largo de los años posteriores a la llegada de la Corona española, al punto que se habla constantemente de lo que Julio Cotler ha llamado “herencia colonial” (2016, pp. 51-88), la cual, a su vez, trajo consigo el rechazo al pluralismo normativo.

Ello ha sido corroborado por Stavenhagen al señalar que:

“en América Latina, la subordinación de los pueblos indígenas al Estado colonial primero, y a las repúblicas independientes después, modificaron seriamente las estructuras sociales, lo cual incluyó a las costumbres jurídicas” (1990, pp. 34).

  1. Las causas estructurales de la pluralidad legal, y la realidad social peruana

A continuación, analizaré la relación que el derecho ha tenido con esta compleja realidad social peruana, abordando los factores que han influido en las fracturas económicas, sociales y culturales. Para comprender esta realidad, es necesario primero identificar las causas estructurales de la pluralidad legal, propuestas por Armando Guevara (2009, pp. 65).

Una primera causa es el hecho de que la promesa de construir un Estado homogéneo no ha podido consolidarse, debido a muchos factores, como la corrupción, problemas económicos, pero sobre todo porque somos un país heterogéneo en lenguas, razas y en sistemas normativos. Esta heterogeneidad ha ocasionado que la búsqueda de un sistema normativo consolidado e inclusivo sea complicada.

La segunda causa se relaciona con la actitud que muchas veces ha tenido el Estado (como ente productor de normas) frente a la diversidad cultural. Como se ha explicado anteriormente, debido a esta actitud, por muchos años se han excluido a las culturas originarias. Y tenemos muchos ejemplos de ello.

Probablemente el más reciente y significativo haya sido el enfrentamiento entre la PNP y los pobladores indígenas kukamas (provenientes de Loreto), que se produjo el mes de agosto de 2020. En dicho trágico suceso, los pobladores se encontraban realizando una protesta en la que se exigía una mayor atención por parte del gobierno de Martín Vizcarra. Sin embargo, tras los enfrentamientos (y más allá de quién haya dado el primer golpe), tres indígenas fallecieron y varios policías resultaron heridos.

Volviendo al tema en cuestión, esta diversidad cultural que tanto ha caracterizado a nuestro país exige que el derecho estatal tenga el deber de tomar en cuenta la realidad nacional que pretende regular, para así poder elaborar correctamente sus normas, sus políticas públicas y sus proyectos de inversión. En tal sentido, se deberían tomar en cuenta factores como:

  • La geografía nacional que, además de compleja, muchas veces funciona como aisladora de las comunidades indígenas y campesinas.
  • La distribución de la población a lo largo de las ciudades y las zonas rurales.
  • Las obligaciones internacionales que tiene el Perú con respecto a los derechos étnicos y culturales.
  • Por último, las brechas sociales y económicas que cada vez se hacen más grandes debido a la pobreza, el desempleo, la ausencia de educación, o la falta de acceso a servicios básicos como electricidad, agua y saneamiento.

Ante estos factores económicos, sociales y culturales, se hace imposible pensar en un derecho que opere a espaldas de la realidad, desconociendo no solo la diversidad cultural, sino también el pluralismo normativo.

  1. Palabras finales

Las respuestas a estas preguntas deben girar en torno a un objetivo: fomentar el diálogo entre el Estado y la sociedad, y, por ende, entre el derecho y la sociedad.

Reforzando los distintos mecanismos de participación y diálogo, no solo se podrían, por ejemplo, encontrar mayores compatibilidades entre las propuestas de desarrollo del sector privado (o público) y las compensaciones de los pueblos indígenas por el uso de los recursos naturales.

El diálogo también permitirá comprender la importancia de la pluralidad legal, la cual implica el reconocimiento de los derechos étnicos y culturales (ojo, no cualquier tipo de derechos) de grupos vulnerables como las rondas campesinas o los pueblos indígenas. A fin de cuentas, dicho reconocimiento no es sino una “muestra de respeto a las costumbres jurídicas indígenas por parte de la sociedad nacional y sus aparatos legales y jurídicos” (Stavenhagen, 1990, pp. 39).


Bibliografía:

Cotler, J. (2016). Clases, Estado y Nación en el Perú (1.a ed.). Instituto de Estudios Peruanos.

Guevara, A. (2009). Las causas estructurales de la pluralidad legal en el Perú. En Diversidad legal y complejidad social: aproximaciones a la Antropología e Historia del Derecho (1.a ed., pp. 61-77). Fondo Editorial PUCP.

Stavenhagen, R. (1990). Derecho consuetudinario indígena en América Latina. En Entre la ley y la costumbre (1.a ed., pp. 22-46). Instituto Indigenista Interamericano.

Zapata, A., & Rojas, R. (2013). ¿Desiguales desde siempre? Miradas históricas sobre la desigualdad (1.a ed.). Instituto de Estudios Peruanos.

Fuente de Imagen: MINAM

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