Por Enfoque Derecho

  1. Introducción

Recientemente, algunos candidatos a la Presidencia y al Congreso fueron excluidos por los Jurados Electorales Especiales, lo cual nos brindó una serie de dudas acerca del destino político del país. Uno de los protagonistas de este peculiar, pero no sorprendente, escenario político, fue el candidato a la presidencia de la República por el partido de Renovación Popular, Rafael López Aliaga, quien fue excluido del proceso electoral, en primera instancia, tras una resolución emitida por el Jurado Electoral Especial (JEE) Lima Centro 1 el pasado 25 de febrero.[1]

Pero, ¿qué son los JEE y cuáles son sus funciones? Los Jurados Electorales Especiales son órganos de carácter temporal creados para cada proceso electoral o consulta popular, los cuales se encargan de dirigir, coordinar, supervisar y controlar las actividades de gestión jurisdiccional, fiscalizadora y administrativa dentro de sus respectivas circunscripciones, a fin de garantizar el respeto a la voluntad ciudadana en todo proceso electoral.[2] Del mismo modo, constituyen la primera instancia ante un proceso de exclusión de candidatos, pues los acusados pueden apelar las decisiones de los Jurados Electorales Especiales ante el Jurado Nacional de Elecciones.

En ese sentido, los candidatos excluidos por el JEE pueden apelar ante el Pleno del JNE (segunda instancia), alegando el derecho a la participación política (artículo 2, inciso 17 de la Constitución), para permanecer en la carrera electoral. En la mayoría de los casos, el JNE decide revocar las exclusiones de primera instancia puesto que priorizan dicho derecho.

En este caso específico, se pretendía excluir irrevocablemente a López Aliaga, debido a que el candidato habría realizado una conducta prohibida en la propaganda política que se sustenta en el artículo 42° de La Ley de Organizaciones Políticas (LOP), esta sería, la promesa de dádivas, como estrategia política, para que los electores voten a su favor. Cabe mencionar que, esto fue causado a raíz de unas declaraciones en sus redes sociales, que mencionaremos más adelante.

Es así que, a propósito de la exclusión de Rafael López Aliaga por el JEE Lima Centro 1, Enfoque Derecho pretende analizar si el artículo 42° de la Ley de Organizaciones Políticas colisiona con el derecho a la participación política y, en suma, responder la siguiente interrogante: ¿es necesaria la reforma de dicha ley?. Para ello, explicaremos los motivos por los cuales excluyeron, preliminarmente, al candidato presidencial y analizaremos si las declaraciones de López Aliaga constituyen una vulneración a dicho derecho. Seguidamente, explicaremos, de breve manera, el sustento del artículo 42° de la Ley de Organizaciones Políticas desde el punto de vista del Derecho y las Ciencias Políticas, así como la razonabilidad de dicha ley en el contexto peruano.

  1. Problemática 
  • ¿Por qué el JEE Lima Centro 1 decidió excluir a Rafael López Aliaga?

La decisión por parte del colegiado electoral se configuró tras verificar una denuncia que realizó el ciudadano Federico Alejandro Gracey Aguilar, en la que da cuenta de una imagen y comentario que publicó el candidato, a través de su cuenta de Facebook, el pasado 16 de enero. En concreto, López Aliaga escribió en sus redes sociales (Facebook, Instagram y Twitter), lo siguiente:

Cuando sea Presidente del Perú, no cobraré ni un sol de sueldo, todo lo donaré a organizaciones caritativas.  A mí me motiva la vocación de servicio y no el dinero ni intereses particulares”.

Así también, se visualiza un breve video publicitario, difundido en su página de Facebook e Instagram (y similarmente en su Twitter), el día 2 de enero de 2021 a las 11:00 horas, donde señala lo siguiente:

“Queridos hermanos, mi filosofía de vida desde los 19 años es la ayuda al prójimo. La mitad de lo que gano lo dedico a hacer donaciones y a ayudar a los más vulnerables”. Cabe resaltar que, la publicación está acompañada de la frase “La mitad de lo que gano lo dono para realizar ayuda social”.

De este modo, el JEE encauzó las declaraciones del candidato presidencial dentro de una conducta prohibida del artículo 42° de la Ley de Organizaciones Políticas, esta fue, la promesa de entrega de dinero y dádivas.

  • ¿Qué nos dice el artículo 42° de la Ley de Organizaciones Políticas (LOP)?

En concreto, este artículo postula lo siguiente:

Artículo 42.- Conducta prohibida en la propaganda política

Los candidatos en el marco de un proceso electoral están prohibidos de efectuar entrega o promesa de entrega de dinero, regalos, dádivas, alimentos, medicinas, agua, materiales de construcción u otros objetos de naturaleza económica, de manera directa, o a través de terceros por mandato del candidato y con recursos del candidato o de la organización política.

La limitación establecida en el párrafo anterior no es de aplicación en caso de que:

    1. Con ocasión del desarrollo de un evento proselitista gratuito, se haga entrega de bienes para consumo individual e inmediato.
    2. Se trate de artículos publicitarios, como propaganda electoral.

En ambos supuestos no deben exceder del 0.3% dela Unidad Impositiva Tributaria (UIT) por cada bien entregado.

El Jurado Electoral Especial correspondiente impone una multa de treinta (30) Unidades Impositivas Tributarias (UIT) al candidato infractor, la misma que el Jurado Nacional de Elecciones cobra coactivamente. En caso de que el candidato cometa nuevamente la infracción con posterioridad a que la sanción de multa adquiera la condición de firme o consentida, el Jurado Electoral Especial dispone su exclusión. En caso de que el bien entregado supere las dos (2) Unidades Impositivas Tributarias (UIT), el Jurado Electoral Especial correspondiente dispone la exclusión del candidato infractor (…). (el resaltado es nuestro)

En otras palabras, el artículo manifiesta las principales conductas prohibidas en la propaganda política, cuya vulneración desata dos funestas consecuencias: 1) la multa y 2) la exclusión del candidato infractor. Sin embargo, existen ciertas diferencias entre las dos sanciones, las cuales se explicarán en el subsiguiente apartado.

  • ¿Cuál es el sustento del artículo 42° de la LOP?

Con el propósito de responder la interrogante, Enfoque Derecho conversó con José Manuel Villalobos, abogado y fundador del Instituto Peruano de Derecho Electoral, quien opina lo siguiente:

“El legislador consideró que las conductas mencionadas en el artículo 42° (la promesa de entrega de dinero, regalos, dádivas, alimentos, medicinas, agua, materiales de construcción u otros objetos de naturaleza económica, de manera directa, o a través de terceros por mandato del candidato y con recursos del candidato o de la organización política, salvo algunas excepciones estipuladas en el mismo artículo) son antidemocráticas porque afectan la libertad del elector de poder decidir a quién dar su voto. Asimismo, porque se le condiciona al elector a cambio de promesas, dádivas; es decir, gente que tiene recursos y que no puede obtener votos con sus propuestas recurre a lo más fácil, esto es, la compra de votos o clientelismo.

En efecto, una de las razones por las cuales se decidió aprobar dicho artículo fue para evitar el clientelismo, así como proteger al elector de “la gente que tiene recursos” y que se aprovecha de dicha condición, a través de ofrecimientos económicos a personas con escasos recursos, con el objetivo de obtener votos a su favor. No obstante, se infiere que, esta ley intenta proteger el derecho al sufragio de las personas que pueden ser fácilmente “condicionadas”, mediante conductas denominadas antidemocráticas.

Cabe destacar que, el artículo 31° de la Constitución señala que el voto debe ser personal, igual, libre, secreto y obligatorio hasta los setenta años. Del mismo modo, expresa que la ley establece los mecanismos para garantizar la neutralidad estatal durante los procesos electorales y de participación ciudadana. Por tanto, afirmamos que el derecho al sufragio se vulneraría si el ciudadano no es libre de elegir a sus representantes políticos, debido a las conductas antidemocráticas antes señaladas, y cuando el Estado no promueve las condiciones para que se manifieste dicha libertad.

  • ¿Por qué no se le aplicó una multa a López Aliaga?

En el caso de López Aliaga, el JEE no le aplicó la multa (que muchas personas manifestaban que le correspondía) debido a lo siguiente:

“Lo que él (López Aliaga) ha ofrecido donar es su sueldo y el Jurado Electoral Especial ha tomado en cuenta que un sueldo de un presidente de la República es de aproximadamente 15,600 soles, lo que supera largamente las 2 UIT. Por lo tanto, no le ha aplicado la multa, sino la sanción de exclusión de manera directa” (Villalobos, 2021).

Es decir, de acuerdo a lo mencionado en el artículo 42° de la LOP, no le correspondía la aplicación de una multa, pues la promesa de donación referida a su sueldo consistía en una promesa futura asentada en el supuesto de ser electo Presidente del Perú. Es por ello que, claramente, la multa sobrepasaba las 2 UIT y, como consecuencia, el Jurado Electoral Especial determinó la exclusión, en primera instancia, del supuesto candidato infractor. Por tanto, la principal diferencia entre la aplicación de la multa o la exclusión radica en el monto del bien entregado, en otras palabras, si dicho monto supera las dos (2) Unidades Impositivas Tributarias (UIT), la sanción que se le debe aplicar es la exclusión de la contienda electoral.

  • ¿Las afirmaciones de Rafael López Aliaga constituyen una vulneración a dicho artículo? 

Según la Resolución Nro. 00617-2021-JEE-LIC1/JNE[3], sobre las afirmaciones del candidato presidencial, el JEE decidió iniciar el procedimiento sancionador, pues López Aliaga indicó que, de llegar a la Presidencia de la República, donaría su sueldo a “organizaciones caritativas”. En ese sentido, en la evaluación realizada por la Coordinadora de Fiscalización adscrita al JEE, dicho procedimiento se sustentaría en una presunta comisión de la conducta prohibida contemplada en el artículo 42 de la LOP. Así, se concluye que estas afirmaciones constituirían una vulneración a las normas de propaganda electoral, pues se manifiesta una “promesa de dádivas”[4].

En ese sentido, Villalobos considera que lo señalado por López Aliaga, razón por la cual fue excluido de la contienda electoral en primera instancia, no constituiría en sí la falta establecida en el artículo 42 de la LOP, que sanciona con la exclusión al candidato. ¿Por qué no se configura la infracción? Porque, si bien es cierto él ha señalado que, en caso gane la presidencia, va a donar su sueldo; es decir, podríamos decir que está haciendo un ofrecimiento de entrega de dinero, no se pueden identificar los beneficiarios directos de ese ofrecimiento.

Así, Villalobos añade lo siguiente:

Cuando hablamos del clientelismo, estamos hablando de una conducta antidemocrática, a través de la cual, un candidato o un partido político, busca comprar el voto de los electores a través de dádivas, regalos, ofertas, ofrecimientos, etc. En ese caso, hay un grupo de electores que reciben la dádiva a cambio de votar por el candidato. Sin embargo, en el caso de López Aliaga, como el ofrecimiento es abstracto y general, no hay un beneficiario directo. Por lo tanto, no podríamos decir que se haya configurado la infracción.

En esa misma línea, Enfoque Derecho se comunicó con Fernando Tuesta[5], politólogo y profesor principal de la PUCP, quien declaró que la exclusión de López Aliaga, así como la de cualquier candidato de la contienda electoral, resulta ser una sanción absolutamente desproporcionada. 

En primer lugar, Tuesta señala que el artículo 42 que sanciona con la exclusión al candidato es una norma paternalista, pues se asume que, ante alguien que te ofrece la entrega de dinero, la gente (como borregos) va y vota. En otras palabras, la norma se traduce en un: “Elector, te voy a cuidar de estos candidatos o algunos tramposos que quieren llevarte de las narices”. En segundo lugar, el politólogo afirma que dicho artículo no tiene una base sólida, puesto que

no existe evidencia empírica de que, ante el ofrecimiento, los electores son comprados. Muy por el contrario, hay algunos estudios y también hasta reportajes donde la gente le ha dado vuelta a los candidatos, casi como burlándose de los mismos. Vienen y ofrecen de todo a la gente, se ponen el polo, la visera, lo aplauden y le dicen que van a votar por él. Luego se va, viene otro candidato, se cambian de polo, de visera y lo mismo. Así como los candidatos ofrecen de todo, los electores reciben y le dicen que van a votar por él, pero nadie puede asegurar que eso es así”.

Por último, Tuesta considera que la norma, no solo contraviene el derecho fundamental de participación política, sino que es desproporcionada. En ese sentido, señala que, en la justicia electoral, no puede haber causales administrativas burocráticas, por más que se encuentren previstas en la ley, que estén por encima del derecho de participación política.

En esa misma línea, sobre el diseño peruano del JEE, Tuesta menciona que

“Está constituido por tres personas (un juez superior, un fiscal superior y un ciudadano sorteado) y se constituyen ad hoc para cada elección, quienes no conocen sobre la materia y no reflexionan más allá de la lectura literal de la ley. No soy abogado, pero las interpretaciones de la ley tienen que ser pues mucho más sistemáticas, reflexivas y sobre todo, en términos de justicia, garantizar los derechos”.

En conclusión, tanto para Villalobos como para Tuesta, López Aliaga no habría cometido la infracción sancionada con la exclusión del candidato de la contienda electoral. En el primer caso, en tanto que no hubo beneficiarios directos del ofrecimiento, mientras que, en el segundo caso, debido a que la medida es sumamente drástica e innecesaria.

  • El caso Acuña VS el caso López Aliaga

Ahora bien, cabe comparar el presente caso con el primer caso de exclusión de un candidato que hubo en nuestra legislación, el de César Acuña. ¿Por qué se le excluyó a Acuña? ¿Se configuró la conducta prevista en el artículo 42 de la LOP?

Con ocasión a las Elecciones Presidenciales del 2016, en un evento proselitista en Chosica, César Acuña, ante un grupo de electores (miembros de un mercado), ofreció regalarles un dinero para que culminen con una construcción, lo cual efectivamente se materializó. Así, la denuncia fue realizada por el programa dominical Panorama, el cual señaló que, el exalcalde de Trujillo donó, en febrero del 2016, 10.000 soles a comerciantes de un mercado de Chosica[6]. De esa manera, el JNE confirmó su exclusión al configurarse la comisión de la infracción prevista en el artículo 42 de la LOP.

Al respecto, Villalobos opina que, en ese caso, sí estaban ahí reunidas esas personas que recibieron el dinero y, por tanto, se podían identificar quiénes eran los beneficiarios, es decir, quiénes eran los potenciales electores que iban a votar por Acuña a cambio de ese donativo. En contraste, en el caso de López Aliaga, no existen esas personas que podríamos identificar como los beneficiarios de la dádiva.

Ahora bien, ¿es razonable dicho artículo? ¿Se debería realizar una reforma a la Ley de Organizaciones Políticas?

Fernando Tuesta es de la opinión que la ley debe ser modificada en tanto colisiona con el derecho fundamental de participación política. Asimismo, Tuesta menciona que, además, es un derecho que cuando se colisiona no es reparable, “porque tú no es que vuelvas de acá a cinco años a postular como sucedió en el año 2016”.

En ese sentido, Tuesta afirma que: 

(…) quien tiene que decidir es el elector y, para mí, esa ley tiene que ser modificada. Esto, sin embargo, recibe el aplauso de la gente. Comienzan a señalar que ofrecen y manipulan a la gente. Un poquito de reflexión hace pensar pues que ¿cuánta gente puede ser encausada? Estamos hablando de 25 millones de electores, ¿vas a regalar, pues un millón de cocinas? No, es absolutamente absurdo. En el caso de López Aliaga, el absurdo llega al máximo todavía, porque diciendo yo no voy a recibir mi sueldo si no lo voy a entregar, puede ser quizá un acto demagógico, pero por esta afirmación, ¿la gente abrumadoramente va a ir a votar por él? Ese es un sinsentido. 

  1. Conclusión

En resumen, nos encontramos encadenados a una ley que debe ser evaluada para una posterior reformulación, puesto que hemos evidenciado que el artículo 42° colisiona con el derecho a la participación política. Empero, es factible afirmar que la intención del legislador es proteger el derecho al sufragio de los electores que son condicionados por presentar escasos recursos, en otras palabras, el Estado intenta permitirles ejercer un voto voluntario, que no esté expuesto a condiciones ajenas a su propia voluntad.

Es así que, cabe preguntarnos: ¿en qué medida el derecho a la participación política se distancia o colisiona ante el derecho al sufragio? Al fin y al cabo, uno de los derechos que contiene el derecho a la participación política es el derecho al sufragio. Cabe destacar que, esta ley refleja un paternalismo irrestricto, el cual se enfrenta al derecho a la participación política. Asimismo, si bien se intenta proteger a un grupo de personas de escasos recursos, estamos perdiendo de vista el derecho a la participación política de los demás electores que pueden tener la intención de votar por aquel candidato excluido de la contienda electoral por la susodicha ley.

Para finalizar, consideramos que la ley debe ser reformada y evaluada con mayor profundidad, puesto que la (posible y esperamos que pronta) amalgama entre estos dos derechos hermanos ofrecerá diversos beneficios, entre ellos, la efectiva protección del derecho a la participación política, la celeridad de los procesos del JNE y un ambiente político más idóneo para candidatos y electores.


[1]https://rpp.pe/politica/elecciones/elecciones-2021-rafael-lopez-aliaga-asegura-que-el-jne-ya-decidio-excluir-su-candidatura-del-proceso-electoral-noticia-1324307

[2] https://portal.jne.gob.pe/portal/Pagina/Ver/762/page/Jurado-Especial-de-Elecciones

[3] https://caretas.pe/wp-content/uploads/2021/02/RESOLUCION-N%C2%B0-00617-2021-JEE-LIC1_JNE.pdf

[4] https://gestion.pe/peru/politica/rafael-lopez-aliaga-jee-le-inicia-proceso-sancionador-por-vulnerar-normas-de-propaganda-electoral-elecciones-2021-nndc-noticia/?ref=gesr

[5] http://www.enfoquederecho.com/2021/03/04/fernando-tuesta-soldevilla-la-exclusion-del-candidato-presidencial-rafael-lopez-aliaga-por-el-jee/

[6] https://rpp.pe/politica/elecciones/por-que-cesar-acuna-fue-excluido-de-las-elecciones-presidenciales-noticia-944496

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