Por Enfoque Derecho [1]

El pasado 9 de marzo, mediante la Ley No. 31113, se estableció la eliminación del régimen CAS y se dispuso la incorporación de los(las) trabajadores(as) al régimen laboral del Decreto Legislativo 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral, o del Decreto Legislativo 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público. 

Sin embargo, la aprobación de esta norma ha traído consigo varias críticas. Por ello, Enfoque Derecho analizará cada una de las problemáticas identificadas con la eliminación del régimen CAS en la referida ley.

  1. El Régimen CAS

El Régimen CAS, como tal, se planteó desde un inicio como medida de solución a la problemática generada por la proliferación de los servicios no personales (SNP) en el sector público, modalidad contractual establecida en los años noventa como respuesta a las restricciones presupuestarias impuestas a la contratación de nuevo personal, con el objetivo de ahorrar costos laborales y acceder a un sistema de contratación más flexible en el sector público.[2]

Para comprender este régimen laboral desde sus inicios, Enfoque Derecho se contactó con Kenny Diaz, profesor en la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), quien nos comentó que el legislador, desde una perspectiva histórica, siempre ha tendido a un modelo piramidal de organización de la burocracia estatal, que se llama «Carrera Administrativa». A partir de esta premisa, él nos propone cuatro puntos importantes para entender el Régimen CAS. 

El primero, indica que ya tenemos un modelo establecido por el legislador (modelo burocrático piramidal). El segundo, por su parte, aborda, desde un enfoque de política pública, la etapa en la que se encuentra actualmente nuestro modelo. Evidentemente, no estamos en la etapa de diseño, sino en la de implementación, porque el legislador ya propuso un modelo. Entonces, el profesor hace hincapié en que, tanto el CAS como el D.L. 728 o cualquier otra norma que se pueda emitir, son respuestas que parten de la premisa de que no hay diseño, cuando en la realidad no es así. Es por eso que, deberíamos focalizarnos en la implementación del modelo elegido.

El tercer punto explica el modelo piramidal que tenemos. Dentro del mismo, hay peldaños con banda salarial específica para cada uno, en donde el trabajador o la trabajadora, primero, accede al sector laboral y, luego, va ascendiendo mediante concurso público. A su vez, este modelo tiene dos niveles de satisfacción del derecho -para su comprensión, Kenny Diaz hace un símil entre el sector público y sector privado-. En el sector privado, se entiende a los derechos laborales, en sí mismos, como la finalidad de la regulación, es decir, lo que se quiere proteger. En el sector público, los derechos laborales son importantes, pero están condicionados al segundo nivel de satisfacción de derechos, que es de cara al ciudadano. 

En el primer nivel de satisfacción de derechos se busca satisfacer derechos subjetivos laborales: estabilidad laboral, posibilidad real de ascenso y aumento salarial. Este nivel, lo que va hacer, es incentivar a los trabajadores a que se capaciten y sean eficientes en sus funciones, sólo así -gracias a su mérito- van a poder obtener un mejor salario. Lo cual nos lleva al segundo nivel de satisfacción de derechos de cara al ciudadano. En cualquier escenario donde tengamos contacto con la administración pública, el Estado busca mostrar un mejor perfil del servidor público y eso se logra mediante las capacitaciones (primer nivel de satisfacción de derechos).

El cuarto punto precisa la modernización del Estado. Desde el año 2002 con la Ley Nº 27658, el Estado se declara en estado de sujeción pública; es decir, la norma busca contar con servidores públicos calificados y adecuadamente remunerados, valorizando la ética y la especialización de la carrera pública. En ese sentido, el modelo burocrático que el legislador ya optó, tiene sintonía con el proceso de modernización de la gestión pública.

Entonces, es claro que las normas paralelas, como lo es el CAS, obstruyen ambos niveles de satisfacción. Primero, porque no genera los incentivos necesarios para motivar a los servidores públicos a que se capaciten y, por consiguiente, el trato para con el ciudadano es insatisfactorio. Segundo, hay una inestabilidad e incertidumbre laboral permitida por este régimen paralelo cuya naturaleza de contrato temporal hace que exista un incentivo perverso en el servidor público (contratos que se renuevan cada tres meses). Tercero, este régimen no responde al modelo burocrático elegido y, por el contrario, ha sido altamente perjudicial. Recordemos que, en el contexto en que se emitió el régimen CAS, había un propósito a nivel nacional de buscar la modernización del Estado y hasta ahora sigue vigente, pero este tipo de contratación no cumple con ese objetivo, porque en sus inicios facultó a que el personal locador de servicios pasara sin concurso público a la administración con contratos CAS; como tal, tampoco aportaba a un sistema meritocrático. 

En ese sentido, la abogada Lily Ku Yansupo, magíster en Derecho Constitucional por la Pontificia Universidad Católica del Perú, nos precisó lo siguiente en una entrevista escrita acerca del régimen CAS: “Las entidades cada año han ido incrementando la contratación de trabajadores CAS, pasando de 156 mil en el año 2009 a casi 360 mil en el año 2020, superando en número a los trabajadores de los regímenes de los Decretos Legislativos Nº 728 y 276 (Fuente: Planilla electrónica – MTPE)”.

Por su puesto, ese incentivo “perverso” que mencionamos anteriormente se evidencia en estas cifras, una desnaturalización total del régimen CAS presto a lo que el encargado de renovación y contratación en el sector administrativo decida. Y, con esto, nos referimos a la contratación de varios trabajadores por corto tiempo y la posterior extensión de sus contratos tanto en tiempo como en funciones no estimadas inicialmente.

En esa línea, a propósito de la eliminación del régimen CAS, Lily Ku nos mencionó lo siguiente:

“Lo que debió pasar desde el año 2013, es que el Poder Ejecutivo -a través de SERVIR- adopte acciones para viabilizar el pase de los trabajadores CAS a la Ley del Servicio Civil (LSC). Lo cierto es que dicha entidad no ha tenido las capacidades suficientes para ello. Y en parte se comprenden sus limitaciones, pues dicho tránsito requiere que previamente exista una actualización de las escalas salariales de las entidades, y eso es algo que pasa por la autorización del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), lo que de por sí ya lo complica todo.

Actualmente los trabajadores CAS representan el 22% del empleo público, y a pesar que en el año 2013 se aprobó la LSC, poco o nada ha hecho el Poder Ejecutivo por concretizar de manera efectiva dicho tránsito. Los resultados hablan por sí solos: a octubre de 2020 solo habían 868 trabajadores en ese régimen.”

Ello es muy cierto, porque si ya teníamos un régimen emitido por el legislador, lo que correspondía era contribuir en su implementación, no promulgar más normas paralelas, que al fin y al cabo pierden correlación con lo que se busca en el Estado: la modernización; llevar a todos los servidores públicos al régimen diseñado con anterioridad.  Por lo tanto, corresponde analizar la aprobación de la Ley No 31131.

  1. Ley No. 31131

La ley No. 31131 o como ha sido denominada, “Ley que establece disposiciones para erradicar la discriminación en los Regímenes Laborales del Sector Público”, fue publicada el pasado 9 de marzo del presente año, cuya finalidad se centró en la incorporación del régimen CAS al Decreto Legislativo 728 (Ley de Productividad y Competitividad Laboral), y al Decreto Legislativo 276 (Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público).

Esta ley establece que su aplicación se dará de manera progresiva, de conformidad con lo establecido en el reglamento de la presente ley, respetando la disponibilidad presupuestaria de las entidades públicas. Este proceso se plantea concretar en un periodo no mayor de cinco (5) años (Artículo 3).

Asimismo, se tiene como ámbito de aplicación, a los(las) trabajadores(as) que desarrollan labores permanentes en las diversas entidades del Estado, contratados bajo el Decreto Legislativo 1057, Decreto Legislativo que Regula el Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios. 

En el siguiente cuadro de elaboración propia detallamos las disposiciones más relevantes de esta Ley:

Tras haber identificado las principales disposiciones, corresponde ahora  analizar las principales críticas que ha conllevado la eliminación del régimen CAS. 

  1. Inconstitucional por la vulneración de la iniciativa de gasto público

Una de las críticas que se han realizado a la eliminación del régimen CAS, ha sido la manifiesta  inconstitucionalidad que tendría la ley. El principal argumento para sostener esto es que la Ley No.31131, contraviene el artículo 79° de la Constitución, el cual establece que el Congreso no tiene iniciativa que pueda generar gasto público, salvo para su propio presupuesto.

En declaraciones para el diario Andina, el abogado laboralista Ricardo Herrera,  señaló que es una ley que vulnera la meritocracia y genera mayor gasto público, cerca de S/ 4,244 millones al año, un 25% de incremento de costos laborales para el Estado. [3]

De igual manera el Poder Ejecutivo, señaló que la tras la eliminación e incorporación de todas(os) los trabajadores que se encontraban dentro del régimen CAS, se estimaba que la implementación de esta norma tendría un costo superior a los S/ 4,200 millones, ya que implica que más de 324,000 funcionarios públicos, de los cuales casi 168,000, pasarán al régimen 728 y más de 156,000 lo harán al régimen 276. [4]

En ese sentido, Luis Mendoza Legoas, magíster en relaciones industriales y de empleo por la Universidad de Turín y Centro Internacional de Formación de la OIT, nos manifiesta lo siguiente:

“Me parece esperable que el TC resuelva esta infracción a la Constitución sancionando la erradicación de la Ley Nº 31131. Lo que me parecería, además, necesario, es que el Alto Tribunal someta al juicio de la constitucionalidad al comportamiento del Estado como empleador, que  se ha manifestado infractor de otros bienes y valores constitucionales (…). De esta forma, la referencia a la violación de la iniciativa de gasto, si bien es formalmente correcta, arrojaría resultados injustos e incompatibles con la propia Constitución. Peor aún, este resultado no sería novedoso y, por el contrario, permitiría que el TC explore (como ha ocurrido en ciertas resoluciones) si se está ante un estado de cosas inconstitucional que amerite un pronunciamiento que aborde tal problemática.”

Sobre esto último, queremos manifestar nuestro respaldo, porque, de interponerse una demanda de inconstitucionalidad al Tribunal Constitucional, la respuesta formal sería la declaratoria de inconstitucionalidad de la norma. No obstante ello, el análisis del TC no debería solo centrarse en ese aspecto,  sino ir un paso más adelante, lo que implica evaluar si sus decisiones pasadas han sido verdaderamente efectivas y son acatadas en materia laboral. 

  1. Afectación a ley SERVIR

La ley No. 30057, publicada el 4 de julio de 2013, se dio con el objetivo de establecer un régimen único y exclusivo para las personas que presten servicios  en las entidades públicas (artículo 1). Asimismo, en su ámbito de aplicación se especifica que se centraría en las entidades públicas como el Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Poder Judicial, Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales,  y demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado.

Dada la temporalidad del régimen CAS, se buscaba que las y los trabajadores de este régimen, terminen incorporándose en la Ley SERVIR en un plazo de 6 años, situación que no se llegó a materializar, ya que hasta enero solo 92 entidades públicas contaban con la resolución de inicio a la Ley del Servicio Civil y 308 entidades habían conformado la respectiva comisión para el tránsito al referido régimen.[5]

Tras la eliminación del régimen CAS, la Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR publicó un comunicado pronunciándose acerca del pase automático del personal CAS a otros regímenes laborales no solo afecta la igualdad en el acceso de los servidores a la administración pública mediante la meritocracia,  se opone a la reforma ordenada del servicio civil que, como política de Estado, pretende darle un sentido de racionalidad y sostenibilidad a la gestión de los recursos humanos, sino que dificulta una planificación ordenada de los recursos humanos en el sector público y  rompe la noción de una carrera pública.[6]

En ese orden de ideas, Enfoque Derecho pudo conversar con Janeyri Elízabeth Boyer Carrera, presidenta ejecutiva del Consejo Directivo en Autoridad Nacional de Servicio Civil – SERVIR, quien nos precisó que la afectación a SERVIR radica principalmente en que se profundiza el desorden en los regímenes del Estado, que es justamente lo que se quiere ordenar con el régimen del servicio civil. 

Ahora bien, Luis Mendoza Legoas también nos comenta que la eliminación del régimen CAS afecta a la implementación del régimen SERVIR, en tanto que dispone la incorporación progresiva de servidores no a dicho régimen, sino que los reconduce al régimen laboral de la actividad privada. En su opinión, antes que la incorporación de tales servidores al régimen general de la actividad privada, debería haberse optado por trasladarlos al régimen del servicio civil con los recaudos suficientes para compatibilizar el derecho a la igualdad y no discriminación, con la necesidad del Estado de preservar los valores de la meritocracia, eficiencia, entre otros que deberían buscarse preservar en la mejor medida posible.

Por su parte, Lily Ku aconseja reestructurar SERVIR, empezando por adscribirla al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, por ser el sector competente en materia de política laboral. De igual manera, se debe cambiar el enfoque de los recursos humanos en el ámbito estatal, de manera que se le empiece a estudiar y tratar como un elemento central de la eficiencia y sostenibilidad de las políticas públicas. Solo así podría retomarse, de forma no conflictiva, el proceso de ordenación y unificación de regímenes laborales en el Estado, que hasta el momento ha sido fallido.

Por lo tanto, a partir de lo mencionado, es evidente la afectación directa al SERVIR, porque se le condena a su inutilización, ya que su creación tuvo como finalidad incorporar a las(los) trabajadores que se encontraban bajo el régimen CAS, y como se ha dispuesto el traslado de las(los) trabajador(as)es a otros regímenes, pues su principal objetivo y finalidad ya no podría continuar. 

  1. Conclusiones

En síntesis, el régimen CAS y los otros regímenes laborales, buscaban suplir un problema de diseño del modelo SERVIR; sin embargo, hemos dejado en claro que no había un problema en tal aspecto, sino en la implementación y en el tiempo que se requería para esta. Es por ello que, a pesar de estas  falencias, se debió optar por cumplir con la finalidad que tenía, la  de incorporar a las y los trabajadores que pertenecían al CAS. Entonces, el haber optado con la incorporación de trabajadores CAS a otros regímenes, evidencia una serie de críticas con argumentos justificados. 

Como indicamos, el CAS debió ser eliminado anteriormente, cuando empezó a desnaturalizarse y utilizarse para otros fines, es decir, contratos cortoplacistas de renovación cada 3 meses, o en cuyo defecto, nunca debió existir y, en su lugar, debió apostarse por regímenes laborales. 

La Ley No. 31131 va tener que ser revisada por el Tribunal Constitucional, debido a que contraviene el artículo 79° de la Constitución -el Congreso no tiene iniciativa que pueda generar gasto público, salvo para su propio presupuesto-. Sin embargo, será de suma importancia que el máximo tribunal repare no solo en la Ley, sino también en el Estado como empleador y defina si hay un Estado de Cosas Inconstitucional, debido a la desprotección y vulneración de los derechos laborales de los trabajadores bajo el régimen CAS. 

En cuanto al SERVIR, si bien se preveía en un inicio que los trabajadores del régimen CAS pasen a este otro régimen laboral dentro de 6 años, no se logró; y tampoco se logrará con la Ley No. 31131, porque esta propone pasar a los servidores CAS a los otros regímenes, desaprovechando la oportunidad para unificar el sistema laboral. Es más, esta norma afecta la igualdad en el acceso de los servidores a la administración pública sin medir la meritocracia,  se opone a la reforma ordenada del servicio civil, dificulta una planificación ordenada de los recursos humanos en el sector público y  rompe la noción de una carrera pública.

Por todo ello, nuestra evaluación a la Ley No. 31131 concluye en que no está bien diseñada, porque reitera los mismos problemas del régimen CAS en sus inicios, pues no hay meritocracia en el traspaso de los trabajadores de un régimen a otro y contraviene el artículo 79° de la Constitución. No obstante, creemos necesaria una futura y ordenada eliminación del régimen CAS, que contemple las aristas expuestas, pues no cumple con las funciones por las que en un inicio se promulgó, sumado a que no satisface los derechos laborales de los servidores en la administración pública y genera incertidumbre en los servidores. Y, por último, instamos a que se unifique el sistema laboral para el cumplimiento y salvaguarda de los derechos de los trabajadores, siendo la eliminación ordenada del régimen CAS un avance para ello.


  1. En el presente editorial colaboraron Kenny Díaz, Lily Ku, Luis Mendoza y Elizabeth Boyer.

2. Informe: Régimen Especial de Contratación Administrativa de Servicios. Gerencia de Políticas de Gestión del Servicio Civil (2017).

3. https://andina.pe/agencia/noticia-ley-elimina-regimen-cas-vulnera-meritocracia-y-genera-mas-gasto-publico-836545.aspx

4. https://gestion.pe/economia/eliminacion-del-regimen-cas-puede-costar-al-estado-mas-de-s-4200-millones-noticia/#:~:text=De%20acuerdo%20con%20el%20Poder,r%C3%A9gimen%20276%20(ver%20tabla)

5. https://gestion.pe/economia/eliminacion-del-regimen-cas-puede-costar-al-estado-mas-de-s-4200-millones-noticia/#:~:text=De%20acuerdo%20con%20el%20Poder,r%C3%A9gimen%20276%20(ver%20tabla)

6. https://www.gob.pe/qu/institucion/servir/noticias/320435-comunicado-sobre-el-pase-automatico-de-personal-cas-a-otros-regimenes-laborales

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