Por Enfoque Derecho

  1. Consideraciones generales

 Como peruanos nos sentimos orgullosos por muchas cosas. De nuestra diversidad, nuestra gastronomía, de la flora, la fauna y los hermosos paisajes que encontramos en nuestro país. Solemos resaltar con orgullo la variedad de especies que conviven en nuestra Amazonía y los recursos naturales con los que cuenta. Sin embargo, nos solemos olvidar de los actores que protegen estas áreas naturales. Nuestro orgullo no reconoce – o pasa por alto- a los guardaparques, líderes de comunidades y defensores de derechos humanos que exponen sus vidas en el ejercicio de defender la preservación de nuestro ecosistema.

De acuerdo a la asociación civil Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR), en 2020 fueron asesinados cinco defensores ambientales e indígenas en Perú. Se trata de Arbildo Meléndez Grándes (Huánuco), Benjamín Ríos Urimishi (Ucayali), Gonzalo Pío Flores (Junín), Lorenzo Wampagkit Yamil (Amazonas), y Roberto Carlos Pacheco (Madre de Dios) quienes fueron asesinados en el ejercicio de su importante rol de defensa del medioambiente[1].

A esta lamentable cifra se le debe agregar otros dos asesinatos ocurridos en los últimos meses que hacen un total de siete defensores ambientales asesinados desde que inició la pandemia[2]. Asimismo, es importante resaltar que estos datos no son exactos, pues existe una alta cantidad de información local que se pierde o se publica de forma distinta, por lo que la estadística de defensores ambientales asesinados es probablemente más alta de la que presentamos.

A pesar de no presentar una realidad tan crítica como los países de Colombia, Brasil o México[3], el estado de vulnerabilidad y la alta exposición en la que se encuentran los defensores ambientales en nuestro país debería ser una situación que amerite la preocupación de nuestras políticas estatales, máxime tomando en cuenta los territorios que protegen. Es por ello que Enfoque Derecho considera importante realizar un análisis de las principales variables que explican el estado de exposición de los defensores ambientales en nuestro país, los principales instrumentos normativos que existen en nuestro ordenamiento jurídico para combatir esta situación, así como sus principales defectos y otras posibles modificaciones que se podrían adoptar.

Ahora bien, una primera pregunta que es importante abordar para introducirnos al tema es la siguiente: ¿Por qué los defensores ambientales son asesinados? Esta es precisamente la misma pregunta que motiva un artículo publicado por el diario El País a propósito del reciente fallecimiento de líderes indígenas en nuestra Amazonia[4]. Es importante resaltar que son varias las razones que explican esta problemática; sin embargo, en este espacio, nos limitaremos a señalar algunas variables que coadyuvan a esta lamentable situación.

En primer lugar, nos referimos a los problemas de narcotráfico, tráfico ilícito de tierras, tala ilegal, actividades extractivas, deforestación, minería informal, rutas de trata de personas, entre otras actividades que se desarrollan en las zonas alejadas de la Amazonia. Estas industrias causan el incremento de personas y el impulso de otras actividades que tienen un impacto ambiental negativo en el ecosistema.

En segundo lugar, la inexistencia de títulos de propiedad origina que los líderes de comunidades indígenas, organizaciones no gubernamentales y defensores de derechos humanos carezcan de herramientas jurídicas para poder tutelar sus derechos sobre la tierra. La titulación y el registro de comunidades indígenas son actividades bastante limitadas, por lo que este factor contribuye a aumentar la indefensión de los defensores de las comunidades.

Finalmente, dado que estas actividades se desarrollan en zonas forestales alejadas, se suele aprovechar la inexistencia de autoridades o entidades de defensa de los ciudadanos. En el caso de que existan, suelen ocurrir prácticas de corrupción de funcionarios públicos que impiden la protección efectiva de los ciudadanos. Todo ello genera que los defensores de derechos humanos se encuentren en un estado de vulnerabilidad y olvido. Muchos de ellos pidiendo ayuda, pero pocos siendo escuchados.

Al respecto, Enfoque Derecho pudo conversar con Gustavo Zambrano, profesor de derecho en la PUCP y coordinador de IDEHPUCP, quien nos comentó lo siguiente:

“Es importante resaltar que los peligros que afrontan los defensores ambientales son la consecuencia y no la causa. Es decir, la violencia y las amenazas son producto de otros problemas sumamente graves que el Estado debería enfrentar con mayor énfasis. Esto es, la minería ilegal, el tráfico de terrenos para el cultivo de coca, las rutas de trata de persona, entre otros. Además de preocuparnos de cómo proteger a los defensores ambientales, deberíamos enfocarnos también en combatir las causas que originan la violencia”.

Ahora bien, corresponde analizar los instrumentos normativos que existen en nuestro ordenamiento para tutelar a los defensores de DDHH (en nuestro caso específico, defensores ambientales). Nos referimos al Protocolo para garantizar la protección de personas defensoras de derechos humanos (en adelante, PDDHH) y el Registro de defensores de los Derechos Humanos.

  1. ¿El Protocolo para garantizar la protección de defensores de DDHH y el registro de defensores de los Derechos Humanos son herramientas suficientes?

Para poder analizar la eficacia o no de ambos instrumentos normativos, desarrollamos cada uno de ellos.

2.1.   El Protocolo para garantizar la protección de las personas defensoras de los derechos humanos

El 25 de abril de 2019 mediante la Resolución Ministerial No. 0159-2019-JUS, se aprobó el “Protocolo para garantizar la protección de personas defensoras de Derechos Humanos”, en adelante el protocolo. Siendo la Dirección General de Derechos Humanos (DGDH) tiene la responsabilidad de que se cumpla el protocolo y que es de obligatorio cumplimiento para todos(as) los(las) funcionario, el cual a su vez debe ser aplicado utilizando un enfoque que tome en cuenta el género, la interculturalidad y otros factores de interseccionalidad.

Sobre el particular, estas son las disposiciones más relevantes:

a. Objetivo

El protocolo tiene como objetivo principal “establecer acciones, procedimientos y medidas de articulación generen, a nivel nacional, un ambiente adecuado para que las personas defensoras de Derechos Humanos desempeñen sus actividades de promoción, protección y defensa de los derechos humanos”.

b. Definición de persona defensora de derechos humanos (PDDH)

El protocolo define a la PDDH, como aquella persona natural que actúa de forma individual o en como integrante de un grupo, organización entidad público-privada, así como personas jurídicas grupos, organizaciones o movimientos sociales, cuya finalidad es la promoción o defensa de los derechos humanos dentro del marco de derecho nacional e internacional.

Como ejemplo de ello, se encuentran los defensores ambientales, quienes muchas veces son además líderes o miembros de comunidades indígenas campesinas.

c. Estudios de Evaluación de riesgo

A través de este estudio se busca determinar el nivel de riesgo en que se encuentra el(la) peticionario(a) o potencial beneficiario(a) de la acción de protección y la acción de protección urgente. Su otorgamiento, está sujeto a evaluación periódica por parte de la DGDH, y pueden suspenderse en cualquier momento, cuando se entiende que ya no son necesarias o se verifica que se está dando un uso inadecuado.

Antes de que se suspenda se debe notificar la decisión a él(la) interesado, otorgándoles 5 días para que proporcione información, plazo que puede ser ampliado.

i) Acción de Protección

Consiste en brindar asistencia legal, acompañamiento, visitas públicas, reconocimiento público, entre otras medidas cuando uno o varios derechos específicos se encuentren en riesgo, como por ejemplo la vida o la integridad física de los(las) defensores(as).

ii) Acción urgente de protección

Consiste en otorgar la oportuna evacuación, protección policial personal o del inmueble, entre otras, cuando el(la) peticionario(a) declare que su vida y/o integridad física, psicológica y/o sexual, están en peligro inminente, lo que debe poder ser constatado razonablemente.

d. Procedimiento de Alerta temprana

El protocolo desarrolla el procedimiento de alerta temprano para la actuación. A continuación, se detalla cada uno de los pasos que lo conforman:

 

 e. Articulación de la DGDH con autoridades e instituciones

Se establece que las acciones que serán articuladas a través de la DGDH con ciertas autoridades e instituciones, tales como el Ministerio Público, el Ministerio del Interior, la Defensoría del Pueblo, Ministerio de Cultura, entre otros. Entre las principales acciones que se establecen se encuentran las de fortalecer la capacitación y formación en torno al respeto por la labor de las personas defensoras de Derechos Humanos.

2.2. Registro sobre situaciones de riesgo y personas defensoras de derechos humanos

El 2 de octubre de 2020 mediante la Resolución Ministerial No. 255-2020-JUS, se aprobó la creación del “Registro sobre situaciones de riesgo de personas defensoras de derechos humanos”. Asimismo, se establece que es la Dirección General de Derechos Humanos (DGDH), la responsable de que se implemente y de la gestión del registro.

a. Objetivo

Tiene como objetivo el acopio, análisis y gestión, de manera oficial, de información sobre situaciones de riesgo y patrones de ataque que enfrentan las PDDH, por razón del ejercicio de su labor, que permitan establecer estrategias que tengan con finalidad adoptar medidas de manera preventiva frente a situaciones de riesgo.

b. Definición de persona defensora de derechos humanos (PDDH)

Tanto el protocolo como el registro definen de la misma forma a las PDDH.

c. Fases para la elaboración del Registro

 2.3. Falencias e ineficacia de ambos instrumentos

Teniendo en cuenta las disposiciones más relevantes de ambos instrumentos, conviene analizar ciertos puntos, que evidencia la ineficacia de estos.

En primer lugar, debemos manifestar la problemática que surge con el concepto de PDDHH, que ambos instrumentos normativos manejan, que, al no estar reglamentada de manera más específica, termina generando mayores perjuicios para las PDDHH.

En ese orden de ideas, Gustavo Zambrano, nos precisó lo siguiente:

“Existe una deficiencia técnica y pragmática al momento de definir quiénes son defensores y por lo tanto, quienes no estarían considerados. Al ser tan general la figura, se corre el riesgo de que todos terminemos siendo considerados como defensores de derechos humanos. Ello, termina diluyendo la real importancia del tema. ¿Qué determina efectivamente que estamos frente o no ante un(a) defensor(a)? ¿Qué es lo que hace que otras personas que no cumplen con ese requisito o características no lo sean? El hecho de que se determine que estamos frente a un PDDHH, es el motivo para que se active el protocolo (…) Al no haber claridad de en qué momento me convierto en defensor, entonces cualquiera podría llegar a serlo, y ello conlleva a que muchas de esas personas terminan siendo amenazadas, asesinadas, y terminan pagando justos por pecadores. Entonces, todos son, y, al todos serlo, no es nadie”.

En segundo lugar, examinaremos la articulación estatal que establece el protocolo. A primera vista se identifica de manera positiva que el protocolo establezca acciones a tomar en coordinación con autoridades e instituciones del Estado; sin embargo, dicha articulación carece de una visión pragmática. Esto último, se evidencia al no contar con el personal adecuado y escaso, que estaría a cargo de cumplir el objetivo que se propone dicho instrumento. Además, si bien el Protocolo se establece la articulación con otras entidades del Estado, de manera realista, solo termina vinculando al MINJUS.

Sobre este punto, Gustavo Zambrano, nos recalca lo siguiente:

“También se presenta un problema en la articulación entre autoridades e instituciones, ¿Cómo el Ministerio de Justicia puede coordinar con las demás instituciones, o cómo es su acción con la policía, ¿cómo articulan, quien de la Dirección de derechos humanos del MINJUS, va a coordinar con quién del MININTER? (…) El tema debe verse con una mirada pragmática, y si no se hace ello, lo que termina generando es confusión. Lo que debería hacerse es capacitar, pero en defender personas, porque si una persona es amenazada, más allá de si sea o no PDDHH, necesita un tipo de garantía. Lo que hace el protocolo, es que otorga protección porque la persona está defendiendo derechos humanos, pero no queda claro, ya que todos podemos ser PDDHH”.

Por último, respecto a la probanza, se evidencia que ambas normas parecen regular procedimientos muy técnicos e ignoran las limitaciones tecnológicas y de comunicación por las que atraviesan las PDDHH. Estas limitaciones pueden verse traducidas en la carencia de dispositivos que les permitan poder acreditar las situaciones de riesgo por las que atraviesan. Tal es el caso de los pueblos indígenas, quienes en su mayoría no cuentan con celulares, no tienen acceso a internet, entre otros. Todo ello, dificulta la carga probatoria que solicitan instrumentos como el registro para otorgar las acciones de protección.

  1. Más allá de Escazú, otras propuestas de solución

Como se sabe, en octubre del año pasado la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso de la República decidió pasar al archivo la ratificación del Acuerdo de Escazú, por lo que no será discutida su ratificación en el pleno de este Congreso. Esta decisión fue tomada con 9 votos a favor, 3 en contra y ninguna abstención[5]. El Acuerdo de Escazú señala como su objetivo asegurar los derechos de acceso a la información, participación pública y justicia en asuntos ambientales y ya ha sido ratificado por varios países de la región.

Más allá de la eventual ratificación o no de este acuerdo en 2021, es posible proteger de forma adecuada a los defensores ambientales con nuestra legislación interna. El año pasado, el congresista Alberto de Belaunde presentó el Proyecto de Ley 6762/2020-CR, con el fin de brindar un marco de protección a los defensores de derechos humanos en el Perú. En igual sentido, Yvan Quispe Apaza del Frente Amplio presentó también el Proyecto de Ley 6625/2020-CR para la protección de las personas de derechos humanos.

De acuerdo con la opinión legal emitida por la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental sobre el Proyecto de Ley 6762/2020-CR[6]:

“Esta es una medida necesaria y coherente no sólo porque se adecua a los estándares internacionales sobre la materia, sino porque fortalece la institucionalidad lograda sobre la materia en nuestro país. Asimismo, SPDA resalta que la incorporación de un instrumento con rango de ley sobre la materia eliminaría cualquier tipo de interpretación en contrario respecto de las obligaciones del Estado y los derechos y deberes de las personas que defienden los derechos humanos en el país”.

En nuestro país no existe ningún instrumento jurídico con rango de ley que reafirme los compromisos internacionales asumidos por el Estado con la protección de los derechos humanos y los estándares internacionales, por lo que sería importante contar con la aprobación de un instrumento normativo de este rango. Evidentemente, el norte no debe ser la ley, sino su aplicación, por lo que se requerirá directivas claras para su aplicación que

Por otra parte, para el profesor Gustavo Zambrano, profesor de derecho en la PUCP y coordinador de IDEHPUCP, el problema no atiende a leyes ni a una eventual ratificación del Acuerdo de Escazú, sino en tener una mirada pragmática y de gestión que atienda los problemas a un nivel operativo. Así,

“Si bien estos proyectos tienen buenas intenciones, tienen deficiencias a nivel práctico. Mientras los proyectos siguen siendo bastante abstractos, los protocolos de acción del Estado requieren directivas y procedimientos de acción concretos para que puedan ser aplicados, porque así funciona el Estado. Entonces, va a ser importante que ambos lados lleguen a un punto de equilibrio que, sin caer en lo burocrático ni en lo abstracto, logre la aplicación de estos instrumentos a nivel práctico.

El Ministerio de Justicia es el ente encargado del protocolo, pero tiene limitaciones para articular su cumplimiento con los policías y fiscales. ¿Quién de la Dirección General de los Derechos Humanos coordina con el MININTER o el Ministerio de Defensa si estamos en frontera? El tema debe verse con una mirada pragmática que delimite los sujetos específicos que busca cautelar, establezca los procedimientos probatorios correspondientes y también una tutela adecuada de las personas en casos de emergencia”.

  1. Conclusión

Tanto el protocolo como el registro han evidenciado que los defectos en su diseño, en la implementación, y los objetivos que se han trazado están lejos de verse materializados, esto en medio de un contexto de asesinatos y amenazas a defensores, y manera específica a defensores ambientales.

De igual manera, se debe resaltar que, desde la promulgación del protocolo, no se han visto avances para lograr la efectiva protección de las(los) defensores ambientales). Por ello, tras haber identificado algunas problemáticas entre ambos instrumentos, se recomienda el establecimiento de mejores mecanismos y estrategias desde el punto de vista intercultural.

Ahora bien, Gustavo Zambrano, también resaltó que el hecho de contar con protocolo, no va a solucionar los problemas de la realidad nacional de la noche a la mañana, la política de PDDHH debe articularse con políticas, si yo tengo una buena política de lucha contra el narcotráfico, contra la tala ilegal, porque la causa de que un defensor sea amenazado, asesinado, no es el hecho defensor de manera aislada, sino que responde a una serie de problemáticas preexistentes en el país, en el caso ambiental principalmente.

Sobre esto último, queremos manifestar nuestro respaldo en que las acciones del estado deben tener una mirada realista en cuanto a la implementación y el diseño de políticas que busquen proteger a las PDDHH. Entonces, es necesario garantizar una tutela urgente a los defensores ambientales ya sea a través de una norma de rango legal que procure una acción integrada y eficaz u otro mecanismo, pero que está diseñado para cumplir con lo que se propuesto, la protección de las PDDHH.


Referencias

[1]  Información extraída de:  http://bit.ly/3vN2QMV

[2] https://conexionvida.pe/2021/03/14/defensora-ambiental-estela-casanto-fue-asesinada-en-junin/

[3]https://www.dw.com/es/cinco-pa%C3%ADses-mort%C3%ADferos-para-defensores-del-medio-ambiente/a-54370459

[4]https://elpais.com/planeta-futuro/2021-03-16/que-hay-detras-de-los-asesinatos-de-lideres-indigenas-en-la-amazonia-peruana.html

[5]https://www.actualidadambiental.pe/congreso-de-la-republica-decidio-no-ratificar-el-acuerdo-de-escazu/

[6]https://www.actualidadambiental.pe/opinion-legal-spda-ley-que-busca-la-proteccion-de-los-defensores-ambientales/

Fuente de la imagen: SPDA

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