Los planes de gobierno desde una óptica fiscal

"Las propuestas fiscales de los partidos políticos que podrían llegar a Palacio de Gobierno muestran un profundo desconocimiento de la labor que encarna la Administración Tributaria"

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Por Julio Alfredo Marroquín Minaya, abogado por la Universidad Católica San Pablo, maestría concluida en Derecho Constitucional por la PUCP y analista Senior Legal Tributario CENTRIA – GRUPO BRECA

El próximo 11 de abril, los peruanos acudiremos a las urnas electorales para escoger a quien ocupará el sillón presidencial en palacio de gobierno por los siguientes años, quien a su vez asumirá la complicada tarea de continuar la lucha contra la COVID – 19, y brindar al país la estabilidad económica, política y social que la población demanda.

Así, faltando pocos días para las elecciones presidenciales y congresales, la interrogante sobre la mejor opción presidencial, o la menos perjudicial, continúa siendo un tópico interesante, y es que las últimas encuestas evidencian que en el mejor de los casos 3 de cada 20 peruanos habrán escogido al próximo jefe de gobierno.

Pero ¿Qué debe guiar nuestra elección? Desde una óptica constitucional y tributaria, ¿Cuáles son las propuestas que deberían motivar nuestros intereses para optar entre uno y otro postulante? ¿Qué postulan en relación con la obtención de recursos públicos para afrontar el creciente gasto público del Estado? Estas son tan solo algunas de las preguntas que abordaremos en el presente artículo con la finalidad de analizar los planes de gobierno[1] de los candidatos que, en atención a las últimas encuestas publicadas hasta el 04 de abril, podrían encabezar el Ejecutivo de cara al bicentenario.

Comencemos con las principales propuestas del Partido Acción Popular, encabezado por el ex Congresista Yonhy Lescano Ancieta, las cuales pueden resumirse en: a) Implementar una reforma tributaria con la finalidad de generar ingresos fiscales; b) Evaluar la continuidad de determinados beneficios tributarios (exoneraciones, inafectaciones o tasas preferenciales); c) Fortalecer a la SUNAT a fin de reducir los niveles de elusión y evasión tributaria; y, d) Crear un impuesto a la riqueza[2].

Como puede apreciarse, las propuestas referidas propugnan incrementar la recaudación y la presión tributaria, sin embargo, las mismas adolecen de significativa puntualidad, y omiten indicar el enfoque de la reforma tributaria, es decir, si las tasas de los impuestos actuales se verán incrementadas o si el ámbito de aplicación de la norma alcanzará nuevos supuestos. Aunado a ello, tenemos que los beneficios tributarios buscan incentivar la realización de una actividad económica determinada, de ahí que su derogación deberá evaluar adecuadamente su repercusión económica y su potencial recaudatorio, por lo que esta medida carece de un norte concreto en dicho aspecto.

Respecto a las medidas de fortalecer al ente recaudador, el discurso se torna más etéreo aún porque la SUNAT no es entidad netamente recaudadora o inquisitiva, empero un ente compuesto por diversas áreas que pueden optimizarse desde distintos enfoques, y cuya principal virtud radica en su capacidad fiscalizadora generando el riesgo suficiente para desincentivar prácticas evasivas o elusivas. Finalmente, un impuesto que grave las grandes riquezas o fortunas podría resultar conveniente en el caso que se le estructure adecuadamente[3], sin embargo, sus créditos recién podrán ser percibidos por el Estado Peruano después de dos años de legislado (Tercer párrafo del artículo 74° de la Constitución) lo que en el mejor de los casos sería en el 2023.

Continuando, tenemos el plan de gobierno del Partido Fuerza Popular, encabezado por su lideresa Keiko Sofía Fujimori Higuchi, quienes en materia fiscal proponen principalmente lo siguiente: a) Simplificación del sistema tributario; b) Establecer sistemas fiscales progresivos que contribuyan a la formalidad, c) Devoluciones directas a las empresas formales; d) Implementar un directorio que refuerce la institucionalidad y profesionalismo de SUNAT; e) Articular a las Mypes con las grandes empresas a través de incentivos tributarios; f) En materia de comercio exterior, eliminar topes a los beneficios establecidos; y, g) Respecto al sector turismo, establecer una estrategia de beneficios tributarios relacionados con la obtención de financiamiento de parte de organismos internacionales[4].

Las medidas descritas se enfocan en incrementar los recursos fiscales, en un primer momento, a partir de la reducción de la informalidad y simplificación el sistema tributario, no obstante, la formalización no pasa por el hecho que los contribuyentes tramiten su RUC y entreguen comprobantes de forma intermitente, sino por una reducción sistemática y constante de las brechas de inscripción, de emisión de comprobantes, de declaración y de veracidad respecto de las transacciones que realizan.

Las propuestas que versan sobre beneficios o incentivos tributarios tienden a generar distorsiones y desigualdades dentro de la estructura fiscal, además de prolongarse en el tiempo socavando la base tributaria, además que estos pueden alcanzar tanto a los sectores de ingresos bajos como a los altos (Ruiz de Castilla, 2013, pág. 143).

Por último, la propuesta relacionada con la creación de un directorio que dirija a la SUNAT adolece de un desconocimiento profundo de dicha institución, además que ello no asegura su independencia respecto de los poderes políticos, pues se omite el mencionar quien elegiría a dicho órgano y a sus posibles integrantes, lo cual podría afectar la imparcialidad de la institución.

En tercer lugar, tenemos el plan de gobierno del partido Avanza País, liderado por el economista Hernando de Soto Polar, quien en materia tributaria plantea principalmente: a) Mejorar la Administración Tributaria; b) Incrementos tributarios a ciertos productos; c) Realizar una reforma tributaria que reduzca la dependencia recaudatoria en impuestos indirectos (IGV, ISC, entre otros) a favor de los impuestos directos (IR, Impuesto predial), y someterla a consulta nacional[5].

Similar a sus predecesores, el plan de gobierno de Avanza País pretende incrementar los recursos públicos a partir de una mejora en la Administración Tributaria, sin considerar su complejidad interna ni el rumbo de la economía peruana. Por otro lado, el incremento tributario a determinados productos puede significar: aumentar tasas impositivas, eliminar exoneraciones o inafectaciones, e inclusive el gravar nuevos hechos económicos o crear nuevos tributos, en síntesis, no puede determinarse con fiabilidad cuál es el camino por el que optará este candidato.

En relación con la última propuesta, esto es una reforma tributaria sometida a consulta nacional (referéndum), el segundo párrafo del artículo 32° de la Constitución prohíbe expresamente que las normas tributarias y presupuestales se modifiquen a través de dicho mecanismo, al tratarse de contenidos sensibles que no pueden ser democratizados, y que podrían conducir a “inmensos desmanes y arbitrariedades si las mayorías tuvieran acceso directo a determinar las normas que las regulan” (Rubio Correa, 1999, pág. 347), lo cual se traduciría en la disminución de impuestos o el favorecimiento injustificado de ciertos sectores de la economía.

El cuarto, y último plan de gobierno corresponde al partido político Juntos por el Perú, conducido por la psicóloga excongresista Verónika Fanny Mendoza Frisch, el cual se enfoca en: a) Impulsar una reforma tributaria que combata la elusión y la evasión; b) La creación de un impuesto a las grandes fortunas que garantice el equilibrio de las finanzas públicas y el sostenimiento del gasto público (encima de los cien millones de dólares); c) Eliminar las exoneraciones tributarias de las universidades con fines de lucro; d) Financiación de proyectos culturales a través de posibles beneficios tributarios; e) Eliminación de la elusión, evasión y los beneficios tributarios atribuidos a los más acaudalados; f) Fortalecer la recaudación del Impuesto predial sobre las grandes propiedades; g) Lograr el pago de las deudas tributarias; y, h) A través de una nueva Constitución, la eliminación de los convenios de estabilidad tributaria[6].

Como se aprecia, las propuestas esgrimidas propugnan el incremento de la recaudación a partir de reformas normativas que reduzcan la elusión y la evasión tributarias, mas resultan poco concretas en su ejecución pues no puede determinarse si estas incrementarán los poderes de fiscalización de la Administración Tributaria o agregarán mecanismos adicionales de recaudación (e.g. detracciones, percepciones o retenciones).

Por otro lado, el plan de gobierno evidencia un gran sesgo hacia las grandes empresas quienes gozarían de ciertos beneficios o incentivos tributarios que no son extensibles a las Mypes, sin embargo, las propuestas no los detallan, resultando imposible el determinar la viabilidad de la propuesta. Caso contrario sucede con la eliminación de las exoneraciones tributarias de las universidades con fines de lucro, la cual resulta una medida concreta que deberá ser analizada en conjunto con la labor de SUNEDU.

Sobre el impuesto a las grandes fortunas basta agregar que su potencial recaudatorio podría alcanzar hasta el 1.54% del PBI, lo cual equivaldría a unos 10,158.61 millones de soles, pero esto bajo ciertas condiciones, siendo relevante el recurrir a los modelos propuestos en la investigación de los profesores Juan Carlos Benítez y Fernando Velayos (2018, págs. 62 – 64). A pesar de ello, nuestras experiencias con impuestos similares como fueron el Impuesto que gravaba el patrimonio neto de las personas naturales y sucesiones indivisas; y, el Impuesto al patrimonio personal, demuestran claramente que el sistema impositivo peruano no está preparado para acoger tal tipo de impuestos, además que su impacto en los ingresos fiscales podría no ser el esperado.

En torno a las medidas relacionadas con el Impuesto predial, si bien es una medida que saludamos y nos parece bastante acertada, siendo esta una de las grandes diferencias que nos alejan en términos fiscales de los países de la OCDE (BID, 2012, págs. 6 – 7), la reforma debería pasar por recaudar a todo tipo de contribuyentes (no sólo a los que más poseen) pues el Impuesto Predial tiene una naturaleza progresiva que gravará al contribuyente según el valor de su predio, debiéndose mejorar los sistemas de recaudación de los gobiernos locales, centralizando los pagos a través del sistema financiero, además de actualizar el valor de los predios (esto por autoliquidación o mediante fiscalizaciones).

Finalmente, sobre la eliminación de los contratos de estabilidad tributaria a través de una nueva Constitución, resulta pertinente mencionar que los mismos fueron un mecanismo de inversión atractivo durante la década de los noventa pues proveían de un marco normativo estable para inversiones extranjeras; hoy el escenario parece no haberse modificado demasiado debido a gran inestabilidad política y la volatilidad de las normas tributarias, siendo que durante los años 2014 a 2017 tuvimos tres tasas diferentes del impuesto a la renta corporativo y a los dividendos. En tal sentido, conviene debatir esta medida recordando que cualquier tipo de inversión requiere de un panorama claro a fin de reducir los riesgos asumidos.

Como hemos apreciado, las propuestas fiscales de los partidos políticos que podrían llegar a Palacio de Gobierno muestran un profundo desconocimiento de la labor que encarna la Administración Tributaria, lejos de ello, se la concibe simplemente como el sheriff de Nottinghan encargado de recaudar (y no administrar) los tributos establecidos por la corona.

Una verdadera reforma tributaria debe enfocarse en la reducción de dos tipos de costos: Los costos de cumplimiento atribuidos a los contribuyentes y los costos de administración asociados al ente fiscal; siendo que los primeros deben disminuirse a partir de brindar al contribuyente normas sencillas y claras que permitan su cumplimiento sin recurrir a profesionales adicionales (esto para negocios pequeños) además de un sistema informático amigable que facilite la satisfacción de sus obligaciones tributarias. Por el lado de la Administración, la reducción de sus costos pasará por una inversión sostenida en capital humano e informático (digital) que permita extender su campo de acción y fiscalización, de manera que el contribuyente perciba directamente el riesgo de evadir o eludir el impuesto.

El Perú viene atravesando una situación sanitaria y económica crítica, por ello las medidas fiscales que implemente el siguiente gobierno serán vitales para encaminarnos hacia un crecimiento fiscal sostenible, inclusive podríamos aventurarnos a sugerir el dotar de autonomía constitucional a la Administración Tributaria pues ello reforzaría su autonomía e independencia de cualquier intromisión de los poderes políticos, lo que en ningún caso significaría que sus decisiones se aparten de un control administrativo (Tribunal Fiscal), judicial o constitucional (Poder Judicial o Tribunal Constitucional), siendo este un tema que merece un profundo y concienzudo debate.


Bibliografía

BID, B. (2012). Recaudar no basta: los impuestos como instrumento de desarrollo. New York: Fondo de Cultura Económica.

Rubio Correa, M. (1999). Estudio de la Constitución Política de 1993 (Vol. II). Lima: Fondo Editorial PUCP.

Ruiz de Castilla, F. (2013). Inmunidad, inafectación, exoneración, beneficios e incentivos tributarios. Foro Jurídico(12), 136 – 148.

[1]     Los planes de gobierno pueden ser descargados desde la página web del Jurado Nacional de Elecciones, específicamente en la sección Voto Informado.

[2]     https://declara.jne.gob.pe/ASSETS/PLANGOBIERNO/FILEPLANGOBIERNO/16511.pdf

[3]     Sobre esto puede consultarse el artículo “Una nueva herramienta fiscal. El impuesto Solidario a las Grandes Fortunas”, en el que analicé uno de los proyectos planteados por el Congreso en el 2020.

[4]     https://declara.jne.gob.pe/ASSETS/PLANGOBIERNO/FILEPLANGOBIERNO/16490.pdf

[5]     https://declara.jne.gob.pe/ASSETS/PLANGOBIERNO/FILEPLANGOBIERNO/16535.pdf

[6]     https://declara.jne.gob.pe/ASSETS/PLANGOBIERNO/FILEPLANGOBIERNO/16479.pdf

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