Por Aixa Cristoval, estudiante de Derecho en la PUCP y directora de la comisión de desarrollo social de Themis, Khuska

Introducción

La seguridad social es un derecho humano reconocido por el artículo 22 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y se entiende como la protección que la sociedad proporciona mediante una serie de medidas públicas contra las privaciones económicas y sociales que se presentan a lo largo de la vida de las personas [1].

Sobre ello, un objetivo de la seguridad social es el de garantizar ingresos a lo largo de la vida de las personas, lo que se materializa en el sistema de pensiones que debe considerar la cobertura, las prestaciones, la gestión, el financiamiento y la supervisión. No obstante, como todo sistema, su diseño y funcionamiento actual son objeto de una serie de críticas, pero el presente artículo se enfocará en su falta de enfoque de género y en proponer una alternativa de solución.

Contexto

Actualmente, si bien han habido avances en el reconocimiento de los derechos de las mujeres, muchos de ellos se quedan representados en una igualdad formal en la cual se señala que tanto hombres como mujeres son iguales ante la ley, pero la realidad es muy diferente. Perú, según el Índice de Desigualdad de Género (IDG), se ubica en el puesto 87 entre 162 países analizados, lo que evidencia que la igualdad material sigue siendo una meta [2].

Esta realidad afecta a todas las áreas, por lo que no es de extrañar que la baja cobertura del sistema de pensiones, uno de los problemas del Sistema Peruano de Pensiones, termine afectando de manera mayoritaria a las mujeres. Esto es así porque los roles de género instaurados en la sociedad colocan a las mujeres en una situación de desventaja respecto a un ingreso y permanencia en el mercado laboral; por ejemplo, entre los años 2008 y 2018 la participación de la mujer en la población ocupada fue de solo 44% [3]. Estas desigualdades y brechas repercuten en tanto no existe -como parte del sistema- un pilar no contributivo que permita dar cobertura a las personas no empleadas, que en su mayoría son mujeres que tienen dificultades en el acceso y permanencia al mercado laboral o se dedican al trabajo de cuidados no remunerados. 

Ahora bien, para poder contextualizar la situación en la que se encuentran las mujeres se traerán a discusión dos cuestiones relevantes: el trabajo de cuidados y la brecha de género.

Trabajo de cuidados

Los trabajos de cuidados son actividades que incluyen el cuidado de hogares, de personas dependientes, cuidados en salud y de apoyo al mantenimiento de relaciones sociales. Como se menciona en el informe de OXFAM “Tiempos de cuidados”, el Módulo del Uso del Tiempo aplicado en la Encuesta de Hogares del 2008 en Lima Metropolitana, en este tipo de trabajos prevalecen los estereotipos de género pues los hombres participan menos de estas actividades domésticas, mientras que las mujeres no sólo siguen encargándose únicamente de estas labores sino que, a la par, buscan integrarse al mercado laboral [4]. Esta sobrecarga genera que, en determinado momento de su carrera, muchas mujeres tengan que elegir una actividad principal o ser juzgadas por la sociedad al no cumplir con los roles que socialmente se le asignan, “de cuidadoras”. Sin perjuicio de ello, esta labor es de suma importancia para las personas en situación de vulnerabilidad que lo necesitan, como niños y adultos mayores; y también necesario para mantener estabilidad en los hogares. Empero, lo criticable no es el trabajo de cuidados per se sino el cómo este parece absorber únicamente a las mujeres impidiendo que puedan autorrealizarse profesionalmente, si así lo desean; y que este trabajo generalmente no sea remunerado. 

En síntesis, debe resaltarse que también es una decisión válida el decidir hacerse cargo de este trabajo de cuidados, aunque sea no remunerado, y que ello no implica que las mujeres que lo realicen deban verse desprotegidas por ello. Sobre ello, establecer un pilar no contributivo que las beneficie será una respuesta ideal, que será abordada más adelante.

Brechas de género

La brecha de género es un problema histórico por el que pasan las mujeres. Esta se refiere a la brecha salarial y a la brecha de género existente entre hombres y mujeres para acceder y mantenerse en un empleo. 

Por un lado, la brecha salarial se genera por diversos factores. Por ejemplo, creer que la mujer, por su condición de tal, está menos calificada para cierto trabajo por lo que se le paga menos; creer que su trabajo tiene menor valor, entre otros [5]. En esa línea, si la mujer tiene un menor nivel de ingresos, a comparación de los hombres durante su etapa laboral activa, no llama la atención que también tengan un menor fondo de jubilación.

Por otro lado, lamentablemente, la situación de brecha de género en el acceso y permanencia en el empleo se ha agravado durante el contexto de la crisis sanitaria pues, en el año 2020, según el INEI, 575 300 mujeres dejaron de trabajar [6]. En esa línea, el Banco Mundial, la Organización Internacional del Trabajo (OIT); y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), señalan que el grupo que más se ha visto más perjudicado en la pérdida de empleo, es el de las mujeres [7]. Así también, como se menciona en un informe de Panorama Laboral de la OIT, la tasa de desocupación regional de las mujeres en 2020 aumento de 10,3% a 12,1%, lo que lleva a ver que 13 millones 100 mil mujeres ya no se encuentran trabajando [8]. 

Finalmente, en base a las desigualdades existentes, se tiene que decir que esta situación fue prevista por algunas entidades como el Banco Mundial que en un informe señaló que, por el contexto de pandemia, las mujeres tenían un 44% más de probabilidades que los hombres de perder su trabajo [9].

Análisis Constitucional y Convencional 

La Constitución consagra en su artículo 10 que el Estado reconoce el derecho universal y progresivo de toda persona a la seguridad social. Por su parte, el Tribunal Constitucional establece tres aspectos para entender el contenido constitucionalmente protegido de este derecho: accesibilidad, disponibilidad y suficiencia. Primero, la accesibilidad se refiere a que quien cumpla con los requisitos, le corresponde el acceso. Segundo, la disponibilidad implica que toda persona tiene el derecho de contar con un sistema que garantice las prestaciones correspondientes ante las contingencias que puedan surgir. Tercero, la suficiencia se refiere a que cada persona tiene derecho a recibir una prestación que eleve su calidad de vida. No obstante, no se cumple con la suficiencia por déficit de consideración del principio de solidaridad, ya que no tenemos un sistema que distribuya el costo social de las contingencias y las capitalice, sino uno de ahorro forzoso, un punto relevante porque, actualmente, quienes tienen mayor capacidad de ahorro son quienes tienen un mayor fondo en su vejez. Situación que perjudica más a las mujeres por no tener igual capacidad de ahorro que los hombres. 

Ante este último punto, el artículo 2 inciso 2 de la Constitución, establece que todos son iguales ante la ley y que se prohibe todo tipo de discriminación. No obstante, la manera en la que está estructurado el sistema de pensiones no cumple con el derecho de igualdad, pues solo los que tienen mayores ingresos y mayor capacidad de ahorro pueden tener una pensión estable que asegure una vida digna en la vejez. 

El Convenio más importante a nivel internacional en materia de seguridad social es el Convenio 102, que fue la base para el desarrollo de varios sistemas de seguridad social a nivel internacional. Lamentablemente, no hace una mención explícita a la desigualdad de género. Sin perjuicio de ello, este Convenio establece una serie de principios que deben ser considerados para efectos de incorporar el enfoque de género al sistema de pensiones. Estos son los siguientes: responsabilidad general del Estado, principio financiación colectiva, principio de garantía de prestaciones definidas por el Estado, principio de ajuste de pensiones y principio de derecho de apelación.

La Recomendación 202, referencial para poder mejorar los sistemas de pensiones, establece una serie de principios que complementan los del Convenio 102 y representan un avance para incorporar el enfoque de género en el sistema de pensiones. Estos son los siguientes: responsabilidad general y principal del Estado -que deja claro que el Estado no tiene un rol subsidiario, sino uno protagónico-, principio de universalidad de la protección. principio de adecuación y previsibilidad de las prestaciones, principio de garantía de prestaciones, adecuación y previsibilidad, principio de no discriminación, principio de inclusión social, principio de realización progresiva y el principio a la participación tripartita.

Propuesta

Por todo lo mencionado, es necesario apostar por un sistema que no sea ajeno a la realidad y que, en su diseño, tome en cuenta las desigualdades existentes entre hombres y mujeres. Es decir, que reconozca la existencia de problemáticas generadas por los roles de género que han sido perpetradas por la sociedad. Por ejemplo, la sociedad espera que las mujeres se dediquen a labores domésticas, de cuidado, de enseñanza y todas las relativas a las características socialmente consideradas femeninas ya explicadas. En adición a ello, si una mujer decide no seguir ese tipo de ocupaciones, se enfrenta no solo a rechazo o cuestionamiento por parte de los demás, sino también se ve expuesta a condiciones desiguales de empleo, a la brecha salarial, falta de acceso al trabajo, entre otros. Todo ello tiene un impacto negativo en su vida personal y profesional, que están íntimamente relacionadas, porque no se siente valorada, presencia situaciones de injusticia, reduce su desempeño e incluso aumenta los niveles de ausentismo, lo que muchas veces deviene en decidir renunciar al empleo que tenía.

Es vital tener en cuenta lo anteriormente mencionado, puesto que todo diseño de un sistema de pensiones que no tome en cuenta estos factores perpetúa esta desigualdad y violencia institucional hacia las mujeres.

En ese sentido, el presente artículo presenta una propuesta de solución enfocada en el sistema de pensiones. Sin perjuicio de ello, se debe mencionar que la desigualdad existente entre hombres y mujeres no se soluciona únicamente de esta manera. Para conseguirlo se requiere un esfuerzo real por parte de las instituciones y compromiso por parte de la sociedad para repensar la forma en la que cada persona ha sido socializada. Ahora bien, sobre la problemática mencionada también se tiene que acotar que si no hay acciones de políticas afirmativas y reformas laborales que permitan una inclusión real de las mujeres en el mercado laboral, el problema se solucionará.

Teniendo ello en cuenta, la propuesta que trae este ensayo es la de implementar el modelo de pilares múltiples de pensiones señalado por la OIT. Para poder sustentar esta propuesta se utilizarán tres argumentos: uno sobre el contexto del país y otros dos en base a principios; sin antes explicar brevemente en qué consiste este sistema.

El modelo de pilares múltiples tiene como idea principal la posibilidad de combinar un conjunto de instrumentos de protección social para garantizar toda la gama de objetivos de un sistema nacional de pensiones [10]. En otras palabras, se busca estructurar el sistema de pensiones en pilares que tengan diferentes elementos (cobertura, financiación y gestión).

Ahora bien, este modelo planteado por la OIT, basado también en los principios de la Convención 102 y Recomendación 202, tiene cuatro pilares que serán explicados brevemente. En primer lugar, el pilar universal tiene como objetivo establecer  un piso de protección social para todos los adultos mayores y debería basarse en un régimen no contributivo, financiado con el presupuesto estatal, por impuestos por ejemplo. Ahora bien, este pilar es importante pues asegura, sin distinción, un nivel mínimo de ingresos independientemente de los ingresos que la persona pueda haber generado en su vida. Además, cumple con el principio de responsabilidad general y principal del Estado que será explicada posteriormente [11]. En segundo lugar, el pilar de seguro social se basa en un régimen contributivo, que se calcula en base al monto de aportes que se brindan e, idealmente, debería ser financiado por los empleadores y trabajadores. Este tiene como objetivo proporcionar, además del piso universal, una pensión que asegure mantener un nivel de vida de las personas, pues para la OIT esta pensión mínima no debería estar por debajo del estándar internacional del 40% de la remuneración de referencia. Asimismo, es recomendable sumarse a la experiencia de algunos países que utilizan mecanismos de capitalización colectiva; es decir, que parte de esos recursos públicos se inviertan y rentabilicen [12]. En tercer lugar, el pilar complementario tiene el objetivo de complementar las prestaciones de los dos pilares anteriores y puede basarse en el empleo, con carácter ocupacional o no, de beneficios definidos o contribución definida [13]. Finalmente, en cuarto lugar, el pilar de ahorro personal voluntario busca darle la libertad a las personas para que, de acuerdo a sus intereses o posibilidades económicas y personales, puedan aportar de manera voluntaria para mejorar su pensión [14].

Ahora bien, la propuesta de implementar un sistema de pilares múltiples en nuestro sistema de pensiones es una buena respuesta para poder combatir las desigualdades generadas por los roles de género en nuestro país.

Como primer argumento, actualmente, en nuestro país la brecha salarial es un problema latente que se ve reflejado en el sistema de pensiones. Por ejemplo, no es casual que la mayoría de personas que optaron por el sistema público sean mujeres ya que son quienes tienen menor salario y suelen encontrarse en una situación de inestabilidad laboral. Sin perjuicio de ello, en base a los requisitos existentes para acceder a una pensión como los años de aportes, muchas mujeres no logran cumplir con este mínimo a consecuencia de los roles de género. Esto en la medida que no pudieron acceder a educación que les permita obtener un trabajo, que hayan tenido que dejar el mercado laboral por haber sufrido hostigamiento sexual, que no hayan visto renovado su contrato de trabajo por una situación de embarazo, que no hayan sido consideradas para un determinado puesto sobre sus pares varones, o por haberse dedicado a labores domésticas o a trabajos de cuidados que no son remunerados, etc. Como se puede observar, estos son solo algunos ejemplos de las dificultades que actualmente tienen las mujeres para poder ingresar y mantenerse -de manera justa e igualitaria- al mercado laboral. 

Asimismo, el sistema de pensiones actual perpetúa y refleja estas desigualdades: la  mayoría de afiliados al sistema privado de pensiones son hombres y obtienen pensiones significativamente más altas que las mujeres, y la mayoría de pensionistas con pensiones más altas del sistema nacional de pensiones son hombres. Por ello, es necesario adoptar el sistema de pilares múltiples pues, en un primer momento, al establecer una pensión universal no contributiva financiada por el Estado, no solo se atiende al principio de solidaridad, sino que permite brindar una pensión mínima para toda la población, sin distinción. Ahora, si bien es cierto que, en un inicio estaría orientada a personas en situación de pobreza, en base al principio de progresividad se esperaría que esta pensión se brinde a toda la población. En adición a ello, el pilar de seguro social tiene que implementarse con una medida de capitalización colectiva para poder invertir los fondos públicos y así poder generar una renta que sirva para dar cumplimiento al principio de progresividad. Además, este debería buscar dar una forma de cobertura a las personas que no se encuentran empleadas, como las mujeres que realizan trabajo de cuidados. De todo lo mencionado, se ve que los dos primeros pilares son fundamentales para asegurar la continuidad, igualdad y protección del sistema de pensiones.

Como segundo argumento, el sistema de pilares múltiples asegura el cumplimiento del principio de responsabilidad general y principal del Estado. Como se explicó precedentemente, el primer pilar universal no contributivo se financia a través de los fondos estatales; para ello, el Estado podría tener de fuente a los impuestos. Empero, sería más distributivo financiar la seguridad social con el impuesto a la renta porque permite gravar más a quienes más ingresos tengan, mientras que el IGV se traslada al consumidor final. Actualmente, el Estado no tiene incentivos suficientes para hacerse cargo del sistema de pensiones, pese a las críticas del sistema nacional, ni tampoco hay indicios que evidencien el dejar el llamado “rol subsidiario” para hacerse responsable. Es por esto que la implementación de este sistema obliga a que el Estado sea el principal responsable de la pensión universal y también asegura el cumplimiento del principio de progresividad ya que este piso universal debería tener como meta ser para toda la población. En síntesis, con este nuevo diseño, tendría como objetivo garantizar un nivel mínimo de ingresos que asegure mantener una vida digna. 

Como tercer argumento, el sistema de pilares múltiples permite cumplir con el principio de igualdad de género y no discriminación. Actualmente, por todo lo mencionado, es necesario dar seguridad a las mujeres de que tendrán un ingreso que les asegure una buena calidad de vida en su vejez. Con esta medida, se reduciría la pobreza de las mujeres adultas mayores puesto que algunas, actualmente, no se encuentran afiliadas a algún sistema de pensiones. Por otro lado, para poder reducir la desigualdad existente, se debe apostar por un pilar no contributivo financiado por el Estado. Ello porque, según los estudios, estas pensiones universales benefician de manera eficaz a las mujeres y mejoran su posición social, sobre todo a las que no dispongan de ingresos propios. 

Finalmente, se debe recordar que la mejora en el acceso de las mujeres al sistema de pensiones no depende únicamente de la seguridad social como tal, sino que se deben implementar medidas de políticas afirmativas en el ámbito laboral, así como esfuerzos por la reducción de la brecha salarial. Solo de esa manera, articulando esfuerzos, e implementando el enfoque de género de manera transversal al actuar del Estado, es que las mujeres podrán ver garantizados sus derechos en igualdad de condiciones que los hombres. 

Bibliografía:

[1] OIT-AISS. (1991). Administración de la seguridad social. Ginebra.

[2]https://www.pe.undp.org/content/peru/es/home/presscenter/articles/2019/las-desigualdades-del-siglo-xxi–nuevo-informe-del-pnud-analiza-.html

[3]https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—americas/—ro-lima/documents/publication/wcms_741409.pdf

[4] Alayza, A., Lavado, T., Ñopo, H. y otros. (2020). Tiempos de cuidados: desigualdades, economía feminista y trabajo de cuidados en el Perú. Aportes para transformar un sistema en crisis. Perú. OXFAM.

[5]https://www.mimp.gob.pe/files/direcciones/dgcvg/MIMP-violencia-basada_en_genero.pdf

[6] https://larepublica.pe/economia/2021/03/08/575300-mujeres-dejaron-de-trabajar-en-lima-en-2020-y-brecha-de-genero-aumento/?ref=lre

[7] https://larepublica.pe/economia/2021/03/08/575300-mujeres-dejaron-de-trabajar-en-lima-en-2020-y-brecha-de-genero-aumento/?ref=lre

[8] https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—americas/—ro-lima/documents/publication/wcms_764630.pdf

[9] https://www.bancomundial.org/es/news/press-release/2021/03/04/impacto-desproporcionado-de-la-pandemia-sobre-las-mujeres-trabajadoras-en-alc

[10]https://www.social-protection.org/gimi/ShowRessource.action;jsessionid=RbBn3yUHA5Uu-b6pEYa_OzJReLHFpVFI3sm-iDq8aIjMqycGxcn2!-1463413688?id=55495&lang=ES

[11]https://www.social-protection.org/gimi/ShowRessource.action;jsessionid=RbBn3yUHA5Uu-b6pEYa_OzJReLHFpVFI3sm-iDq8aIjMqycGxcn2!-1463413688?id=55495&lang=ES

[12] https://www.social-protection.org/gimi/ShowRessource.action;jsessionid=RbBn3yUHA5Uu-b6pEYa_OzJReLHFpVFI3sm-iDq8aIjMqycGxcn2!-1463413688?id=55495&lang=ES

[13]https://www.social-protection.org/gimi/ShowRessource.action;jsessionid=RbBn3yUHA5Uu-b6pEYa_OzJReLHFpVFI3sm-iDq8aIjMqycGxcn2!-1463413688?id=55495&lang=ES

[14]https://www.social-protection.org/gimi/ShowRessource.action;jsessionid=RbBn3yUHA5Uu-b6pEYa_OzJReLHFpVFI3sm-iDq8aIjMqycGxcn2!-1463413688?id=55495&lang=ES


Fuente de imagen: El Economista Pensiones

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