Los centros educativos y su viacrucis con las Municipalidades en torno a la inafectación del impuesto predial

¿Desde qué momento los centros educativos están inafectos con el pago del impuesto predial? ¿Cuál es la problemática en la aplicación de esta figura por parte de las Municipalidades?

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Por Javier Stalin Torres Gutiérrez, bachiller de Derecho por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y asistente legal del Estudio Jurídico Bolaños & Paira Abogados

Sumario: 1. Introducción, 2. ¿Qué es el impuesto predial?, 3. ¿Qué entendemos por inafectación tributaria?, 4. El marco constitucional y legal sobre la inafectación del impuesto predial que gozan los centros educativos, 5. ¿Desde qué momento los centros educativos están inafectos con el pago de impuesto predial?, 6. La (incorrecta) aplicación de la inafectación tributaria por parte de las Municipalidades, 7. Conclusión.

  1. Introducción

No es necesario ser un erudito para afirmar que un país sin educación está destinado al fracaso. Esta vez no fueron exámenes internacionales quienes nos alertaron (una vez más) de la crisis educativa que vivimos; fue la pandemia. Ahora, ¿de quién es la culpa? Desde una mirada simplista y netamente formalista, manifestaríamos que es del Gobierno, sin embargo, en realidad, la culpa yace en cada uno de nosotros. Quizás, llegue el día donde entendamos que no podemos vivir siendo ajenos a los múltiples problemas que nos rodean. Sin embargo, en esta oportunidad, solo nos enfocaremos, entre la pluralidad de actores, en el Estado.

Básicamente, la función del Estado es la de asegurar que todos los peruanos sean educados, quedando a libre albedrío del que recibe este servicio si aquella es pública o privada, al menos eso es lo que se estipula en nuestra Constitución; pero, claro, “el papel aguanta todo”, sin embargo – como todos sabemos – la realidad es muy distinta.

Ahora bien, este verbo asegurar va de la mano con otra función: promover la educación. Una de las formas que el Estado utiliza para aquello es a través de los impuestos. La regla general es que tanto las personas naturales como jurídicas deben de tributar, sin embargo, la excepción es que algunos sujetos de derecho no tengan dicha obligación. Este último es el caso de las instituciones educativas.

La pregunta que cae de madura es: ¿por qué los centros educativos no pagan determinados impuestos? La respuesta es porque con ello se incentiva la enseñanza en las aulas, como, por ejemplo, la creación de colegios por parte del sector privado.

Esta no obligación de pagar determinados impuestos es debido a que los centros educativos[1] se encuentran inafectos, siendo uno de estos el denominado Impuesto predial; aunque no todo es color de rosa, ya que en la práctica la aplicación de esta figura por parte de la autoridad administrativa no es nada pacífica.

Líneas arriba habíamos manifestado que nos enfocaremos, únicamente, en el Estado, sin embargo, este tema sigue siendo demasiado vasto, por lo cual la presente se encargará de dilucidar las dos siguientes preguntas: (i) ¿desde qué momento los centros educativos están inafectos con el pago del impuesto predial?; (ii) ¿cuál es la problemática en la aplicación de esta figura por parte de las Municipalidades?[2]

  1. ¿Qué es el impuesto predial?

No podemos ahondar en la problemática planteada sin antes explicar: ¿qué es el impuesto predial? Para ello debemos remitirnos a la Ley de Tributación Municipal[3] y de manera sucinta decimos que el impuesto predial es aquel que grava el valor de los predios urbanos y rústicos, siendo de periodicidad anual, donde el obligado de realizar dicho pago es el propietario del predio, ya sea persona natural o jurídica, sin embargo, la norma establece otros sujetos que pueden ostentar la calidad de contribuyente[4]. Además, debemos tener en claro que la administración, recaudación y fiscalización del referido impuesto le corresponde a la Municipalidad donde se ubica el predio.

  1. ¿Qué entendemos por inafectación tributaria?

En este punto, corresponde exponer: ¿qué se entiende por inafectación tributaria? Para ello, acudimos al Tribunal Constitucional[5], el cual indicó lo siguiente:

“La inafectación implica la no sujeción de un determinado hecho a cargas tributarias. En ese sentido, jamás nació el hecho imponible, ni nunca ocurrió en el plano fáctico la hipótesis de incidencia”

Asimismo, en palabras del profesor Ruiz de Castilla[6], la inafectación sería lo siguiente:

“Una vez ocurrido un hecho “A”, resulta que no se va a  encontrar  comprendido  en  el  “supuesto”  de  la  norma   (donde se describe más bien un hecho “X”). Entonces  el fenómeno de la “no subsunción” o “no sujeción” es  suficiente para que aparezca la figura de la “inafectación  tributaria”.

  1. El marco constitucional y legal sobre la inafectación del impuesto predial que gozan los centros educativos

Por un tema de jerarquía debemos mencionar, en primer lugar, a nuestra Constitución vigente, la cual en su artículo 19 expone que los centros educativos gozan de inafectación de todo impuesto directo e indirecto que afecte los bienes, actividades y servicios propios de su finalidad educativa y cultural.

En segundo lugar, el inciso h del artículo 17 de la Ley de Tributación Municipal señala que los predios de propiedad de las universidades y demás centros educativos, debidamente reconocidos, respecto de sus predios destinados a sus finalidades educativas y culturales, están inafectos. Cabe resaltar que esta norma en la parte final indica que el uso parcial o total del inmueble con fines lucrativos, que produzcan rentas o no relacionados a los fines propios de las instituciones beneficiadas, significará la pérdida de la inafectación.

Entonces, recogiendo tanto las disposiciones contenidas en nuestra Constitución como en la Ley de Tributación Municipal, señalamos que los centros educativos gozarán de la inafectación del pago del impuesto predial en tanto el predio de su propiedad sea destinado a fines educativos o culturales.

  1. ¿Desde qué momento los centros educativos están inafectos con el pago de impuesto predial?

En los párrafos anteriores, hemos afirmamos que la inafectación tributaria se refiere a que nunca se genera la obligación de pago del impuesto por parte del contribuyente, debido a que el hecho no se encuentra dentro del ámbito de aplicación de la norma tributaria (no subsunción). Es decir, la inafectación surtirá efectos desde que el contribuyente cumpla con los requisitos exigidos en el ordenamiento jurídico, sin necesidad de un pronunciamiento por la autoridad competente.

En el caso en concreto, los centros educativos en ningún momento han tenido la obligación de pagar el impuesto predial porque no se dio el fenómeno denominado subsunción. Recordemos que los centros educativos gozarán de la inafectación del pago del impuesto predial en tanto el predio de su propiedad sea destinado a fines educativos o culturales. Destacar que puede existir los siguientes supuestos:

  • Se constituye un centro educativo y tiene una sola propiedad que es utilizada para fines educativos.
  • Se constituye un centro educativo y tiene 5 propiedades, pero solamente 3 de estas son utilizadas para fines educativos.

Vemos que en el primer supuesto, la institución gozará de la inafectación del pago del impuesto predial desde su constitución; sin embargo, en el segundo supuesto, el centro educativo, desde su constitución, no tendrá que pagar el referido impuesto, únicamente, por las 3 propiedades (utilizadas para fines educativos), pero por las otras 2, sí.

Como se aprecia, no basta que la institución educativa sea reconocida como tal, sino que, además, su predio sea destinado a fin educativo. Entonces, desde el momento que se cumpla aquellos, surtirá efecto la inafectación tributaria respecto al impuesto predial.

Esta postura también es compartida por el Tribunal Fiscal, porque en sus precedentes vinculantes[7] señala que la inafectación del impuesto predial surte efectos desde el mero cumplimiento de los requisitos exigidos por ley. Es decir, esta figura tiene una naturaleza declarativa (reconocimiento de un status ya existente antes de la emisión de la Resolución de la autoridad competente) y no constitutiva (creación de un status a partir de la emisión de la Resolución de la autoridad competente).

  1. La (incorrecta) aplicación de la inafectación tributaria por parte de las Municipalidades

Como dice el tan famoso refrán: “del dicho al hecho, hay mucho trecho”; entre la práctica y la teoría suele haber “mucho trecho” y la inafectación del impuesto predial no es extraña a ello. En esta ocasión, nos enfocaremos en la madre de los problemas: para las Municipalidades la inafectación surte efecto desde presentada la solicitud de inafectación del pago de impuesto predial hacia delante.

Habíamos señalado líneas arriba que el único papel de la Muncipalidad es reconocer dicha inafectación que los centros educativos gozan desde su creación, sin embargo, por un tema de seguridad jurídica, esta autoridad emite una Resolución donde declara su procedencia a pedido del contribuyente.

Entonces, el procedimiento sería el siguiente: el contribuyente (institución educativa) solicita la inafectación de impuesto predial; transcurrido el plazo legal, la Muncipalidad evalúa si el predio está siendo destinado a fin educativo, a través de la revisión de documentación presentada y por un informe técnico que contiene la fiscalización (inspección al predio). Luego de dicha verificación, la Municipalidad emite la Resolución donde declara procedente o no la inafectación.

Es en este punto donde se genera el problema: la Muncipalidad, en su Resolución, señala que la inafectación surte efecto a partir de la fiscalización para adelante bajo el sustento que el impuesto predial al ser de periodicidad anual, se debe constatar, cada 1º de enero del año, la situación del contribuyente – es decir – cada inicio del año verificar si el predio es destinado a fin educativo.

Si tenemos una mirada superficial, coincidiremos con el argumento de la Muncipalidad, pues en el artículo 10 de la Ley de Tributación Municipal señala que el carácter de sujeto del impuesto se atribuirá con arreglo a la situación jurídica configurada al 1º de enero del año a que corresponde la obligación tributaria; sin embargo, este fundamento tiene su pie de Aquiles.

Preguntémonos lo siguiente: ¿qué pasaría en el supuesto que un centro educativo se constituyó en el 2017 y ha venido pagando el impuesto predial hasta el 2019, pero recién en el 2020 solicita la inafectación? Si aceptáramos como válido el fundamento de la Muncipalidad, diríamos que la solicitud surte efecto desde el 2020 hacia delante; entonces, los pagos realizados desde hasta el 2019 no podrían ser devueltos, porque el 1º de enero del 2018 y 2019, no se verificó la condición del contribuyente, a pesar que por mandato constitucional correspondería devolver aquel dinero al centro educativo por la sencilla razón que fue un pago indebido.

Como vemos, al asumir la postura de la Municipalidad, estaríamos condicionando la inafectación del impuesto predial al hecho que la Municipalidad debe verificar cada 1º de enero, lo cual es sinónimo de contravenir la naturaleza de la inafectación (declarativa), pues esta ya no se configuraría desde el mero cumplimiento de los requisitos, como lo establece la Constitución y el Tribunal Fiscal, sino desde la fecha de la solicitud de inafectación. Una vez más, manifestamos que la Municipalidad solo reconoce el status ya existente y no lo crea.

Sigamos en el ejemplo mencionado, ¿cómo la Municipalidad podría reconocer la inafectación de impuesto predial del 2019 y 2018 a favor del centro educativo? Desde mi punto de vista, en aplicación del Principio de verdad material contemplado en el Texto Único Ordenado de la Ley Nº 27444[8], las Municipalidades se encuentran en la obligación de revisar la documentación que está en sus propios registros, por ejemplo, las licencias de funcionamiento a favor del Centro educativo que fueron emitidas por la propia Municipalidad. Con estas licencias tranquilamente se podría reconocer la inafectación de impuesto predial del 2019 y 2018, ya que para dicho otorgamiento hubo de por medio una verificación pertinente.

  1. Conclusión

La inafectación del pago del impuesto predial tiene naturaleza declarativa, es decir, basta que el predio del centro educativo sea destinado a fin educativo o cultural para que se encuentre inafecto de dicho pago. Lamentablemente, para muchas Municipalidades esto no es así sino que esta inafectación surtirá efecto desde la fiscalización pertinente hacia delante. En consecuencia, el administrado debe recurrir al Tribunal Fiscal para que el cuento tengo un final feliz.


[1] Se debe de entender por centro educativo a universidades, institutos superiores y demás constituidos conforme a la legislación.

[2] El presente artículo se enfoca en la inafectación del impuesto predial que gozan los centros educativos, sin embargo, dicha figura legal también puede ser aplicada a los sujetos de derecho contemplados en el artículo 17 de la Ley de Tributación Municipal.

[3] Ley de Tributación Municipal, aprobado por Decreto Legislativo Nº 776

[4] En el art. 9 de la Ley de Tributación Municipal se señala que excepcionalmente se considerará como sujetos pasivos del impuesto predial a los titulares de concesiones otorgadas al del Decreto Supremo Nº 059-96-PCM. Además, los predios sujetos a condominio se consideran como pertenecientes a un solo dueño, salvo que se comunique a la respectiva Municipalidad el nombre de los condóminos y la participación que a cada uno corresponda. Asimismo, cuando la existencia del propietario no pudiera ser determinada, son sujetos obligados al pago del impuesto, en calidad de responsables, los poseedores o tenedores, a cualquier título, de los predios afectos.

[5] Sentencia del Tribunal Constitucional del Expediente Nº 6403-2006-PA/TC

[6] Ruiz de Castilla Ponce de León, F. J. (2013). Inmunidad, Inafectación, Exoneración, Beneficios e Incentivos Tributarios. Foro Jurídico, (12), 136-148. Recuperado a partir de https://bit.ly/3eSx5vG

[7] Resoluciones del Tribunal Fiscal Nº 02588-7-2019, Nº 06019-2-2002, Nº 00934-7-2009, Nº 08375-11-2010, Nº 1472-7-2008.

[8]Título Preliminar del TUO de la Ley Nº 27444
Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo
(…)

1.11. Principio de verdad material.- En el procedimiento, la autoridad administrativa competente deberá verificar plenamente los hechos que sirven de motivo a sus decisiones, para lo cual deberá adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por la ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas.

Fuente de imagen: Perú Construye

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