Por Enfoque Derecho, con la opinión de Miguel Mena (CMS Grau) y Eduard Saavedra (Baxel Consultores)

¿Quién no ha escuchado, en algún momento, que el Perú debería tener una “aerolínea bandera” administrada por el Estado? Esta discusión viene de hace mucho tiempo atrás, -como veremos a continuación-; sin embargo, esta ha cobrado vigencia en los últimos meses, debido a una propuesta presentada por el Congreso, para considerar de necesidad pública la creación de una aerolínea de bandera 100% estatal administrada por el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE) y con cargo a presupuesto del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Uno de los asesores e impulsores de la propuesta planteada fue Julián Palacín, quien, cabe resaltar, ahora forma parte del equipo técnico de Perú Libre.

El proyecto en mención proponía que el Estado obtenga el 20% y el capital privado el 80%, pero, tras la realización de observaciones, se realizaron modificaciones a la propuesta, que derivó en una empresa 100% estatal. Dicho proyecto, deberá ser discutido ahora por el pleno del Congreso, que decidirá si lo aprueba o lo archiva. Por lo pronto, el Ministro de Transportes y Comunicaciones, Eduardo González, señaló que el Ejecutivo no está de acuerdo con el proyecto.

Es un proyecto debatible, y con varias aristas a analizar, como los antecedentes, la experiencia latinoamericana, los factores a considerar, entre otros. Por ello, Enfoque Derecho analizará cada una de las problemáticas para ver si es necesario o no crear una “línea aérea estatal de bandera”.

  1. ¿Desde cuándo se debate la posibilidad de contar con una aerolínea estatal?

 Las aerolíneas estatales en nuestro país:

En cuanto a nuestro país, debemos mencionar las oportunidades en las que hemos podido contar con una aerolínea estatal.  

Por un lado, nos referiremos a Aeroperú, la primera aerolínea estatal que tuvo el país, fue fundada en 1973 por el gobierno de Juan Velasco Alvarado , basada en el Servicio Aéreo de Transporte Comercial (SATCO) de propiedad de la FAP.[1] Se estima que, en los 90s, la aerolínea acumulaba más de US$170 millones en pérdidas, y se tomó la decisión de privatizarla, siendo adquirida por por DBA Aeroméxico. Asimismo, estuvo involucrada en un  fatal accidente en el Océano Pacífico. [2]En marzo de 1999, los acreedores de la empresa decidieron liquidarla.

Por otro lado, mencionaremos a  la empresa Transportes Aéreos Nacionales de Selva S.A. – TANS S.A,  creada mediante el  Decreto Supremo Nº 17 el 05 de diciembre de 1993, y que en principio habría sido creada para uso militar, pero que con el devenir del tiempo se le permitió el traslado de pasajeros. Esta aerolínea estatal que estuvo implicada en varios accidentes[3], que devinieron en el fallecimiento de varias personas, heridos, y centenares de pasajeros varados por vuelos suspendidos debido a fallas técnicas. El resultado financiero  de esta aerolínea fue caótico, ya que se registraban pérdidas que ascendían aproximadamente a  S/. 50 millones en menos de siete años. En enero de 2006, a través del Decreto Supremo No. 130-2006, se autorizó su disolución y liquidación[4].

Antecedentes del proyecto:

La idea de contar con una aerolínea de bandera no es una idea nueva, como ya vimos en el punto anterior. Lo mismo sucede con este proyecto de ley, el cual recoge ideas de proyecto presentados anteriormente, los cuales no llegaron a ser aprobados.

Enfoque Derecho pudo conversar con Miguel Mena, especialista en Derecho Aeronáutico y socio del CMS Grau, quien nos comentó acerca de los antecedentes del presente proyecto de Ley que busca la creación de una aerolínea de bandera.

Como principal antecedente encontramos al proyecto de ley 35/2009-CR, presentado por la ingeniera Susana Vilca Achata, el cual proponía la creación de una Línea de Bandera del Perú. Sin embargo, dicha propuesta no llegó a ser discutida por el Pleno del Congreso. Dentro de sus propuestas, formulaba que la nueva aerolínea se formaría con 60% de capital nacional y 40% de inversión privada.

  1. La experiencia Latinoamericana
  1. Aerolínea Time- Ecuador

Es una aerolínea que inició sus operaciones el 17 de diciembre de 1962,[5]. En el año 2011, por decreto presidencial No. 740, se realizó la modificación de la constitución de la empresa, pasando a ser Empresa Pública y modificándose su nombre legal a Empresa Pública Tame Línea Aérea del Ecuador, TAME E.P. La empresa Tame fue en ese entonces de capital 100% ecuatoriano, formando parte de las empresas públicas del Estado.[6]

En 2017, se tenía conocimiento del déficit que acumula la aerolínea ecuatoriana desde el 2012, monto que ascendía  aproximadamente a USD 175 millones. Asimismo, Jorge Wated, quien dirige actualmente la Secretaría General de Gabinete ecuatoriano, señalaba en ese entonces que la  situación de Tame es un tema estructural y que se debían tomar medidas duras, reducción de costos y gastos. En suma, que la empresa estaba inflada[7].

La situación se agravaría para mayo de 2020, cuándo el gobierno ecuatoriano anunció la liquidación de TAME, que llevaba años inmersa en una difícil situación económica y por la pandemia ocasionada por la COVID-19. La liquidación llegó tras pérdidas acumuladas superiores a los 400 millones de dólares, en los últimos años, y forma parte del plan del Gobierno ecuatoriano de reducción del tamaño del sector público que terminará con la eliminación de hasta siete empresas de titularidad estatal, entre ellas TAME[8].

  1. Bolivia

La aerolínea Boliviana de Aviación, fue creada en el 2007 y sustituyó a la quebrada línea aérea bandera Lloyd Aéreo Boliviano. En el 2020, antes de la pandemia, la aerolínea estatal Boliviana de Aviación (BoA) afirmó que en los últimos cinco años tuvo pérdidas de US$ 50 millones y para fines de diciembre del 2020 el gerente general de la línea aérea, Ronald Casso, señaló que había una pérdida de unos US$ 132 millones. La compañía boliviana enfrenta su peor crisis, a consecuencia de los conflictos políticos y sociales, sumado a la pandemia de COVID-19.[9]

Asimismo, en el 2020, los trabajadores de Boliviana de Aviación (BoA) enviaron una carta al Gobierno donde denuncian las fallas de gestión de la gerencia que han llevado a la empresa a una crisis matizada por la falta de “solvencia monetaria” para el pago a proveedores y para cumplir sus obligaciones tributarias.[10]

  1. Venezuela

Conviasa fue creada en 2004 por el gobierno como aerolínea de bandera, que había perdido años antes cuando Venezolana de Aviación (Viasa), fuera vendida a la española Iberia y finalmente se fuera a quiebra en 1997.

Entre los venezolanos es conocida por sus percances técnicos, constantes retrasos y cancelaciones.[11]Asimismo, según lo señalado por la BBC en el 2014, en diez años, Conviasa había registrado siete accidentes, el peor de los cuales fue en 2010 en el estado venezolano de Bolívar, en el que murieron 17 personas. Asimismo, en el 2012, la Unión Europea prohibió a la aerolínea venezolana volar en Europa por «problemas de seguridad».[12]

  1. Aerolíneas argentina

Fue creada en  1950,regresó a la gestión estatal en el 2008. Sin embargo, la aerolínea estatal argentina contaba con un déficit de US$ 942 millones, por lo que el estado empezó a hacer transferencias, para cubrir esas deudas. A pesar de ello,  en los últimos 12 años el estado argentino estuvo entregando subsidios de entre US$ 200 millones y US$ 945 millones. En el 2020, a causa del covid-19 a nivel mundial, sus ingresos habían caído 97%[13], y se tuvo que inyectarle cerca de US$ 638 millones en subsidios.[14]

En ese sentido, Miguel Mena, señala lo siguiente: “(…) No existe ejemplo de aerolínea estatal que sea exitoso en Latinoamérica, El Estado se ha dado cuenta en el mundo, que dedicarla a un negocio tan riesgoso como es el transporte aéreo una inversión, es irracional, no tiene fundamento (…)”.

  1. ¿Qué factores se deben considerar?

Sobre este punto, Enfoque Derecho se contactó con Eduard Saavedra Valdivia, egresado de la Facultad de Derecho de la PUCP. adjunto de Docencia de la misma casa de estudios y asociado de Baxel Consultores, nos manifiesta que a lo largo de la historia del Perú, hemos tenido una serie de empresas estatales en diferentes sectores económicos, y la gran mayoría ha sido poco eficientes en cuanto a su administración. Y esto no solo se traduce en la calidad del servicio o producto, sino también en costos que el Estado debe asumir.

Asimismo, nos señala que las variables que debemos tener en cuenta para que una aerolínea estatal pueda operar pueden ser agrupados en dos. El primero, el Estado no actúa libremente dentro de la economía como un agente, sino son los privados quienes tienen la preferencia de hacerlo. Ante la inexistencia de estos privados, el Estado puede intervenir dentro de la economía para brindar este servicio a la población. Aquí es donde aparece el concepto de subsidiariedad (art. 60 de la Constitución), que impone una barrera para que el Estado no intervenga en el mercado de forma libre, sino que debe intervenir en algunos supuestos y bajo determinadas reglas que veremos más adelante.

Por último, Eduard Saavedra manifiesta que otra variable que hay analizar es si existen otros mecanismos menos lesivos que permitan garantizar que el privado pueda brindar este servicio a la población. Por ejemplo, se pueden brindar beneficios tributarios a las empresas que operen determinadas rutas a nivel nacional, o se puede brindar subsidios para cubrir el porcentaje del pasaje con la finalidad de hacer rentable la operación económica. Una vez que se hayan descartado estas medidas, recién podríamos entrar a analizar la viabilidad de tener una aerolínea estatal.

A continuación analizaremos algunos factores que se deben considerar en el debate de contar con una aerolínea estatal.

3.1 Factores legales

El Principio de subsidiariedad:

Con el fin de comprender el papel de la subsidiariedad estatal en cuanto a la posibilidad de contar con una aerolínea “nacional”, conversamos nuevamente con Eduard Saavedra Valdivia, quien nos mencionó lo siguiente: “El principio de subsidiariedad juega un rol muy importante dentro de nuestra economía, ya que el Estado solo puede intervenir cuando exista una ley que autorice la actividad empresarial, no exista oferta privada o resulta insuficiente, y por razón de alto interés público».

Por la forma en cómo se ha regulado este principio en la Constitución de 1993 tiene como finalidad que el Estado intervenga cuando una parte de la población no pueda acceder a un servicio o producto, y este es muy relevante para la vida. (…)Para que una aerolínea estatal pueda operar en el mercado nacional, se deberá analizar básicamente si existe o no oferta privada para vuelos domésticos e internacionales, o si la oferta existe cubre la demanda.

El mercado aéreo nacional es altamente competitivo en diferentes rutas nacionales o internacionales, salvo algunas rutas nacionales en donde el estado ya viene aplicando subsidios. Bajo este supuesto, considero que una aerolínea nacional no pasaría por este análisis del artículo 60 de la Constitución”.

Asimismo, Eduardo Quintana, abogado por la PUCP y socio de Bullard Falla Ezcurra +, señala que se debe dar una interpretación integral  del  artículo  60 de la Constitución,  que  re-evalúe  los  alcances  del  principio  de  subsidiariedad,  para  que  no  se  aplique  de   modo   rígido   y   absoluto,   impidiendo   cualquier   participación estatal directa en la economía[15]

Sobre esto último, queremos manifestar nuestro respaldo, porque, ya que si existen empresas privadas atendiendo toda la demanda, no resulta muy adecuado insistir en que ingresen y operen  empresas  estatales.  No  obstante,  pueden  haber  casos  en  que  la  iniciativa  privada   no   sea   suficiente   para   atender   toda   la   demanda, entonces se puede complementar la oferta privada  con  la  actividad  empresarial  del  estado.  Sin embargo, en el mercado actual no existe escasez de oferta, sino de demanda, ya que hay menos pasajeros y límites de aforo. En ese sentido, no se cumpliría con el principio de subsidiariedad.

Una propuesta de este tipo tendría que venir de la mano con una flexibilización de este principio.

3.2. Factor financiero

Otro punto muy importante a tener en cuenta es el factor económico del proyecto. Como se sabe, la inversión en un negocio como el aeronáutico no es nada barato. Un proyecto como este debe tener en cuenta varios factores que debe tener en cuenta: la compra de los aviones, el mantenimiento de estos, el pago del personal, la contratación de pilotos, etc. No obstante, el proyecto del Congreso no toma en cuenta todos estos factores al momento de analizar el costo que traería este proyecto.

En este sentido, si bien la aerolínea nacional tendría un capital inicial de US $75 millones, en la práctica dicho monto sería insuficiente para poder cubrir todos los gastos necesarios para la aerolínea. Según Miguel Mena, para poder iniciar con el proyecto de la aerolínea de bandera, el Perú necesitaría por lo menos adquirir tres aeronaves, lo cual llegaría a costar al Estado un total de US $300 millones. Esto significa que el presupuesto asignado al proyecto no resultaría suficiente para cubrir todos los gastos que requiere la creación de una empresa de bandera, ya que solamente con la adquisición de las aeronaves ya se consume todo el presupuesto destinado[16].

Asimismo, debemos de tener en cuenta la situación actual que vivimos, la cual es una época de crisis sanitaria. En dicho sentido, el presupuesto actual del Estado tiene que ir dirigido a la lucha contra esta crisis, por lo que otros proyectos de dudosos resultados, como es la creación de una aerolínea de bandera, tendrían que ser tomados con mucho cuidado. Como dice Mena, este proyecto pone en peligro las arcas del Estado, ya que la cantidad de dinero necesaria es exorbitante. Asimismo, dicha cantidad de dinero bien podría ser destinado a algún proyecto de mayor urgencia, como lo es la creación de hospitales, plantas de oxígeno, adquisición de vacunas, etc.

Otro punto muy importante a tomar en cuenta es el nivel de competitividad que contaría la aerolínea de bandera. Al respecto, Miguel Mena señala que una empresa estatal en el área aerocomercial es muy poco competitiva. Esto debido a que en dicha área actualmente no existe una oferta limitada, sino todo lo contrario. Hoy en día el mercado aéreo comercial se encuentra cubierto por las aerolíneas que han ido apareciendo en los últimos diez años. Dicho aumento de la oferta finalmente termina beneficiando al consumidor de dicho mercado. No obstante, una empresa estatal no podría adecuarse a esta dinámica, no podría adecuar sus precios de acuerdo a la ley de la oferta y la demanda, según Mena[17].

  1. Conclusiones

Podemos concluir, entonces, que la situación de las aerolíneas estatales a nivel latinoamericano,  están marcadas por varios problemas no sólo financieros -que tuvieron que devenir en la quiebra y la liquidación de muchas de ellas- sino también por accidentes aéreos, así como problemas técnicos, por lo que se muestra que, en la realidad, a nivel latinoamericano no ha sido factible establecer una aerolínea estatal exitosa..

Asimismo, según el principio de subsidiariedad no sería necesario la creación de una aerolínea estatal, por lo que de implementarse una, se tendría que flexibilizar dicho principio.

 

Contar con una aerolínea estatal resulta  bastante complejo y no ameritaría una incursión con todos los antecedentes que hemos tenido ni el momento que pasamos.

Asimismo, un proyecto así resultaría muy costoso para el Estado. Además, debemos tener en cuenta el contexto de la pandemia, lo cual además de generar una crisis en el sector aerocomercial, ha establecido como prioridad el manejo del presupuesto en favor de la lucha contra la pandemia.

En suma, no consideramos necesario crear una línea aérea estatal de bandera.  El Estado puede regular y fomentar la competencia, pero no invertir en un sector que no requiere un  agente  estatal empresarial.


[1] https://rpp.pe/economia/economia/que-paso-con-aeroperu-la-antigua-aerolinea-estatal-del-pais-transporte-aereo-noticia-1319029

[2] Ibidem

[3] https://larepublica.pe/sociedad/298327-fallas-en-motor-del-avion-de-tans-peru-habrian-causado-tragedia-en-pucallpa/?ref=lre

[4] https://www.mef.gob.pe/es/por-instrumento/decreto-supremo/4947-d-s-n-130-2006-ef/file

[5] https://www.tame.com.ec/index.php/es/inicio/informacion-corporativa/nuestra-historia

[6] https://repositorio.uide.edu.ec/bitstream/37000/1892/1/T-UIDE-1417.pdf

[7] https://www.elcomercio.com/actualidad/negocios/crisis-tame-impacto-operacion-pasajeros.html#:~:text=Suspensi%C3%B3n%20de%20rutas%20por%20no,en%20la%20aerol%C3%ADnea%20estatal%20Tame.&text=Seg%C3%BAn%20datos%20de%20la%20DAC,550%20pasajeros%20hacia%20diferentes%20destinos.

[8] https://elpais.com/economia/2020-05-19/la-crisis-acelera-la-liquidacion-de-la-aerolinea-ecuatoriana-tam-tras-perder-400-millones-en-cinco-anos.html

[9] https://rpp.pe/economia/economia/como-les-ha-ido-a-las-aerolineas-estatales-en-la-latinoamerica-linea-aerea-nacional-aerolinea-de-bandera-noticia-1318993?ref=rpp

[10] https://www.telesurtv.net/news/bolivia-crisis-en-aerolinea-estatal-denuncian-trabajadores-20200302-0009.html

[11] https://www.bbc.com/mundo/noticias/2012/04/120403_venezuela_aviacion_conviasa_prohibicion_ue_jp

[12] https://www.bbc.com/mundo/noticias/2014/09/140827_venezuela_conviasa_aerolineas_dp

[13] https://a21.com.mx/aerolineas/2020/06/05/ingresos-de-aerolineas-argentinas-cayeron-97

[14] https://rpp.pe/economia/economia/como-les-ha-ido-a-las-aerolineas-estatales-en-la-latinoamerica-linea-aerea-nacional-aerolinea-de-bandera-noticia-1318993

[15] http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoysociedad/article/view/13181/13794

[16] https://diariocorreo.pe/economia/aerolinea-estatal-expertos-estiman-que-solo-tres-

aviones-le-costarian-al-peru-us-300-millones-ncze-noticia/?ref=dcr

[17] Ibidem

Fuente de imagen: Pinterest

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