Por Enfoque Derecho

El pasado 6 de junio se llevó a cabo la segunda vuelta de las elecciones presidenciales 2021, en la cual tuvimos que elegir entre la señora Keiko Fujimori y el señor Pedro Castillo, candidatos de Fuerza Popular y Perú Libre respectivamente. No menos cierto era que más del 50% de personas encuestadas previo a ese día no se sentían representados, ni compartían las propuestas de campaña de dichos candidatos. A medida que se acercaban los comicios electorales, ese porcentaje iba reduciéndose, pero no necesariamente por compartir ideales políticos, económicos o personales, sino porque llegado el día debían escoger a uno de ellos.

Pese a estar en un contexto de pandemia, el día de las elecciones acudieron a votar 18, 854, 570 peruanos[1] en todo el mundo. La sanción por no cumplir con tu deber cívico variaba según los criterios establecidos en la Ley Nº 28859[2] (ley que suprime las restricciones civiles, comerciales, administrativas y judiciales; y reduce las multas a favor de los ciudadanos omisos al sufragio):

  • S/.22.00 si no se vota y se vive en un distrito clasificado como “pobre extremo” por el INEI
  • S/. 44.00 si no se vota y se vive en un distrito clasificado como “pobre” por el INEI
  • S/. 88.00 si no se vota y vive en un distrito clasificado como “no pobre” por el INEI

No obstante ello, este fue uno de los motivos por los que las personas iban a votar, inclusive quienes les tocó ser miembro de mesa también asistieron en su mayoría, porque para ellos había otra multa. Esta sanción se debe a la forma en cómo está configurado el derecho al voto en nuestro ordenamiento, pues en la Constitución aparece como obligatorio.

Ante ello, pretendemos analizar los motivos para modificar la regulación del voto obligatorio para que sea voluntario. Comenzaremos explicando el derecho a la participación política; también el por qué los ciudadanos acuden por miedo, no por convicción. Acto seguido, contrastaremos el derecho a la participación política con el ejercicio libre del derecho al voto. Y finalizaremos haciendo un breve recuento de cómo está regulado el voto voluntario en el derecho comparado.

Nuestra Constitución prescribe en su artículo 31 lo siguiente, “los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos […]. Tienen también el derecho de ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por ley orgánica. Es derecho y deber de los vecinos participar en el gobierno municipal de su jurisdicción. La ley norma y promueve los mecanismos directos e indirectos de su participación. Tienen derecho al voto los ciudadanos en goce de su capacidad civil. El voto es personal, igual, libre, secreto y obligatorio hasta los setenta años. Es facultativo después de esa edad. Es nulo y punible todo acto que prohíba o limite al ciudadano el ejercicio de sus derechos”.

El derecho a la participación política está constituido por otros tres derechos: el derecho de control, el derecho de participación y el derecho de sufragio. El primero aborda la potestad de los ciudadanos para remover del cargo a los representantes públicos que no cumplan con su deber encomendado, para ello hacen uso de la remoción y revocación. La razón de ello radica en el poder limitado que se les otorga al ser elegidos. Y si bien cada persona los posee, para ejercerlos debe reunirse una cantidad de firmas determinadas en las normas. El segundo es “un derecho subjetivo individual que faculta a su titular a participar, de modo directo, en la formación de normas – leyes, ordenanzas municipales y regionales o reforma de la Constitución – o de materias relativas al proceso de descentralización, como la conformación de macroregiones” (Landa 2017: 100).

El derecho a sufragio es un derecho fundamental que toda persona tiene para elegir a los representantes públicos (dimensión activa) y a ser elegido para un cargo público (dimensión pasiva). El primero “se ejerce a través del voto, acto mediante el cual el ciudadano expresa su voluntad a través de los procesos electorales con la finalidad de elegir a las autoridades políticas” (Landa 2017: 93). Para ello, la Constitución indica que el voto es personal, en tanto no puedes ceder tu voto a otra persona, igual, porque tiene el mismo peso que los demás votos, secreto, ya que solo corresponde a la persona revelar su elección, y obligatorio, pues de no asistir a votar se te sanciona con una multa. El segundo “se ejerce a través de organizaciones políticas, ya que para poder ser elegido para un cargo público se tiene que ser candidato por una organización política”(Landa 2017: 94). Finalmente, el Estado destina fondos económicos para disponer de las condiciones necesarias para ejercer este derecho. Además, crea Instituciones que se encargan de supervisar el cumplimiento de las campañas políticas, de regular el correcto funcionamiento de las organizaciones políticas, de verificar el proceso de los votos, etc.

Respecto al voto, debido a su obligatoriedad las personas acuden a votar por miedo, no por convicción. Estas elecciones fueron un ejemplo de ello, pues muchos no se sentían representados por los dos candidatos finales, inclusive esto ya se veía desde la primera vuelta. En la misma línea, el exfiscal supremo, Avelino Guillén, había comentado lo siguiente, “la gente irá a votar tapándose la nariz, molesta e indignada, porque saben bien que el resultado electoral no va a significar un cambio en el país”[3]. No solo el rechazo a los candidatos se reflejó en las primeras encuestas con los bajos porcentajes de aprobación, sino también el desinterés por elegir de entre las mismas personas cada 5 años.

El fundamento de ese gran sector para acudir a votar no corresponde a elegir a un candidato, sino a decidir si paga o no la multa. El profesor Alfredo Bullard hace la siguiente comparación, “imaginemos que se decide que el próximo entrenador de la selección será elegido por todos los ciudadanos mediante una elección con voto obligatorio. ¿Elegiríamos al mejor entrenador? Votarían muchas personas a las que no les interesa el fútbol. A esas personas no les importa si el próximo entrenador es Ricardo Gareca o Héctor Becerril. Un voto desinteresado tenderá a ser un voto desinformado. Las probabilidades de tener a Becerril de entrenador se incrementan si permitimos votar a quienes no les importa el fútbol. Lo mismo pasa en política. Si obligamos a quienes no les interesa la política a votar, se incrementa la cantidad de voto desinformado. Con ello, aumenta la posibilidad de que se vote por malos candidatos. Antes que cívico, el deber es legal: si no votamos, nos multan[4].

En efecto, el derecho de sufragio acoge un matiz impositivo más que facultativo, porque así los candidatos no transmitan seguridad y estabilidad a los ciudadanos, ellos elegirán a uno, así sea el peor, porque al fin y al cabo la persona está siendo obligada a votar. Debería ocurrir todo lo contrario, pues el voto busca representar tu decisión de escoger al candidato que creas conveniente y quien pueda hacer las mejoras necesarias para el país. En tal sentido, no puedes ejercer libremente tu derecho al voto, porque el Estado te obliga a elegir entre el mal menor.

Libertad vs Participación Política (en su faceta Activa – la votación)

Ahora bien, como segundo elemento de análisis resulta importante realizar un test de ponderación entre el ejercicio libre del derecho al voto y la norma que busca asegurar una representatividad democrática de los candidatos elegidos. La medida bajo análisis será  el artículo 9 de la Ley Orgánica de Elecciones que señala: “Los ciudadanos peruanos con derechos civiles vigentes, están obligados a votar. Para los mayores de setenta (70) años el voto es facultativo. Son ciudadanos los peruanos mayores de dieciocho años”.

En primer lugar, realizaremos el examen de idoneidad. En este paso del test se analiza si la medida adoptada por el gobierno constituye una medida indicada para lograr el fin constitucional que se persigue. Es, en otros términos, un análisis de causalidad entre el medio adoptado y el fin que se quiere alcanzar.

Esta norma que establece la obligatoriedad del voto se condice con lo señalado en el artículo 31 de la Constitución en el extremo de subrayar la obligatoriedad del voto para los ciudadanos peruanos entre 18 y 70 años. Esa obligatoriedad está reforzada con las multas que van desde los 22 a los 88 soles[5]. Se entiende que esta norma persigue que la participación en las contiendas electorales sea lo suficientemente representativa para dotar de legitimidad la investidura de un representante de los ciudadanos[6].

Al respecto, en un estudio[7] realizado por Julcarima, Tuñon y Feirhed se concluye lo siguiente: “nuestro análisis del efecto causal de las multas sugiere que el aumento en la participación electoral inducido por las multas más altas es moderado y afecta a votantes de distinto nivel socioeconómico de forma similar”.

Este estudio sugiere que existe un impacto moderado de las multas en la participación electoral de los ciudadanos. Convendría también añadir que no solo la multa representa un problema, sino también las restricciones civiles, comerciales, administrativas y judiciales derivadas de la omisión al acto de sufragio que subsisten con la Ley 28859. Estas restricciones relacionadas a la omisión al sufragio impiden a los ciudadanos realizar actos civiles de inscripción, certificación, notariales, comerciales, entre otros.

Se podría pensar, a primera vista, que estas restricciones afectarían en mayor medida a los ciudadanos más integrados con actividades del Estado y el comercio; sin embargo, conforme al estudio de Julcarima, Tuñon y Feirhed[8] “también son los sectores menos favorecidos los que se ven obligados a pagar sus multas con el objetivo de no estar impedidos de realizar ciertos trámites ante la administración pública. En este caso, lo más probable, y que tendría que ser corroborado empíricamente, es que el principal móvil sea acceder a los programas sociales del Estado peruano”.

En consecuencia, se puede advertir que las multas para obligar a los ciudadanos a acudir a las urnas sí tienen un impacto en la conducta de los ciudadanos y constituyen una medida idónea para conseguir el fin que persiguen: procurar una representación suficiente de ciudadanos que acudan a sufragar.

En segundo lugar, desarrollaremos el examen de necesidad de la norma. En este paso se busca determinar si no existen otros medios alternativos similares a los adoptados para lograr la finalidad propuesta y que resulten menos lesivos para el otro derecho en conflicto; en este caso, la libertad del ejercicio del derecho a voto.

La tesis que defiende la necesidad de esta medida se sustenta en que, de no ser obligatorio el voto, habría un gran ausentismo que obedece a dos razones principales: desinterés y difícil acceso a los locales de votación.

Sobre el primer argumento, es cierto que en la actualidad existe un índice considerable de ausentismo, a pesar de las multas y restricciones que se imponen por no sufragar, y que dicho índice se ha ido incrementando desde el año 2000 hasta llegar a alrededor de 19% en las presidenciales de 2016[9].

¿El voto voluntario generaría que el índice de ausentismo se dispare? No podríamos brindar una respuesta certera, pero sí es bastante probable que aumente. Con la implementación del voto voluntario en Chile, los índices de ausentismo se incrementaron hasta alrededor del 50% en la última elección presidencial del año 2017.

En palabras de Morales y Contreras[10]: “La reforma al régimen electoral, entonces, convivía con un sistema electoral escasamente competitivo. Además, las experiencias de cambio desde un régimen obligatorio a otro voluntario (Holanda y Venezuela) señalaban contundentemente que se producía una caída en la participación”.

Entonces, si bien este es un argumento que tiene asidero, se deja de lado otro aspecto de igual o mayor importancia: la competencia en el sistema electoral. En una democracia representativa moderna se requiere de los partidos políticos como actores clave para que canalicen las demandas sociales a través de determinados proyectos políticos. El voto obligatorio no fomenta una competencia entre partidos ni tampoco incentiva que los partidos se acerquen a los ciudadanos electores ni formen cuadros partidarios ideológicamente sólidos.

La norma genera un voto “ocioso” de ciudadanos descontentos que siempre deben acudir a votar por opciones de partidos políticos que no les genera ninguna representación y, en su mayoría, tampoco hicieron algún trabajo para capturar su voto ¿Podemos calificar como representativa la elección forzada de un candidato? Consideramos que este razonamiento deja de lado la calidad de la representación. Una autoridad con verdadera representatividad democrática es aquella que fue elegida por ciudadanos que tuvieron la libertad de acudir o no a sufragar y que consideraron que era una opción por la que valía la pena hacerlo. La opción contraria no sólo no fomenta el cambio, sino que perpetúa la desconexión entre elector y candidato.

De otro lado, el segundo argumento también tiene un sustento importante, máxime tomando en consideración las brechas de infraestructura y medios de comunicación que adolece nuestro país. Son conocidas las dificultades que tienen los ciudadanos y ciudadanas de comunidades remotas  para acudir a sufragar a los centros de votación. La solución que se ha establecido para afrontar dicho problema ha sido mantener la obligatoriedad para que dichos electores -que ya perciben al Estado como alejado de sus necesidades-  tengan que acudir de todas formas bajo sanción de multa.

Otra vez, consideramos que la medida no soluciona el problema, sino que más bien lo acentúa. No se crean incentivos para que el Estado adopte otras medidas que tengan como objetivo integrar o hacer más sencillo el voto para las personas que viven en zonas alejadas. La solución ha sido la sanción cuando el problema viene desde la otra dirección. El Estado debería implementar el voto por correo postal o medios electrónicos como medidas de corto plazo y mejorar la integración y acceso de esas zonas a largo plazo, pero ese cambio no se fomenta con una norma que obliga a los ciudadanos a realizar viajes de largas horas para emitir un voto.

En síntesis, consideramos que la norma no supera el análisis de necesidad en el test de ponderación, dado que existen otras medidas que pueden adoptarse para generar un número representativo de electores en las urnas electorales. Esas medidas deben dirigirse a crear los incentivos para que sean los partidos políticos los que tengan que pelear los votos ciudadanos y no los tengan ganados a priori. Asimismo, el Estado es el que tiene que garantizar el ejercicio del derecho al voto de las personas y para ello debe implementar todos los medios tecnológicos para que sea más fácil votar. No podemos olvidar que una representatividad real es aquella que respeta la decisión del ciudadano de elegir un representante o castigar con su voto a los postulantes.

Finalmente, otro punto de análisis que resulta importante evaluar es cómo funciona el voto en el derecho comparado. En el mundo existen alrededor de 35 países que establecen el voto obligatorio. El siguiente gráfico[11] es ilustrativo al respecto:

De este grupo, 11 países son latinoamericanos. Estos países son los siguientes: Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Honduras, Paraguay, Perú, Uruguay, Costa Rica, República Dominicana y Panamá

De acuerdo a Jaramillo: “De los once países que sí contemplan la obligatoriedad del voto, sea de manera constitucional o a través de leyes electorales, cuatro no imponen ningún tipo de sanción para los que se abstienen (Costa Rica, Honduras, Panamá y República Dominicana). Por ello, en los hechos, la obligatoriedad en estos países no se pone en práctica”.

Asimismo, cabe destacar que cada uno de esos países tiene sus dinámicas propias en el que la inscripción en el padrón electoral es un procedimiento automático o voluntario. Como podemos observar, la mayoría de países del mundo siguen un modelo de voto voluntario, siendo Chile, país que cambió la obligatoriedad del voto en el año 2012, uno de los últimos países que se alineado a esta posición. Si bien este no ha sido un cambio sencillo y las últimas elecciones en ese país no han estado exentas de críticas por la escasa participación, consideramos que una representación real dota de mayor legitimidad a un Estado democrático que una legitimidad ficticia.

En conclusión, la implementación del voto voluntario dependerá de si queremos obtener un resultado con el 99% de participación ciudadana, de los cuales poco o más de la mitad votan para no pagar una multa, y creer que esa elección es “representativa” o si buscamos el trasfondo del sufragio, que contempla un voto consciente, sincero, reflexivo, informado y sobre todo, comprometido. Por consiguiente, debemos dejar de ofrecer multas a cambio de no ir a votar, porque solo así se garantizará una elección sincera y representativa, la cual no implique necesariamente la victoria de alguno de los candidatos en contienda.


Referencias y Bibliografía 

Landa, César (2017). Los derechos fundamentales. PUCP. Lima, Perú. Recuperado de https://bit.ly/35nzXek

[1]https://www.resultadossep.eleccionesgenerales2021.pe/SEP2021/EleccionesPresidenciales/RePres/T

[2] https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/435586/28859.pdf

[3] https://www.ideeleradio.pe/lo-mas-visto/avelino-guillen-la-gente-ira-a-votar-molesta-e-indignada-porque-no-ve-alternativas-de-cambio-en-el-pais/

[4]https://www.americaeconomia.com/analisis-opinion/sobre-el-voto-obligatorio-en-el-peru

[5] La Ley 28859 establece un sistema de multas escalonadas que, en base a la clasificación de los distritos, impone multas a los sectores no pobres (88 soles), pobres (44 soles) y de extrema pobreza (22 soles).

[6] Asimismo, cabe resaltar que el ausentismo del 50% para elecciones municipales y regionales puede generar la nulidad de esas elecciones, por lo que puede considerarse como otro objetivo de la norma.

[7] El texto titulado Multas electorales, ausentismo y participación electoral en el Perú (2002-2018) puede leerse en el siguiente onpe.gob.pe/modEducacion/Publicaciones/sanciones-multas-abstencionismo.pdf

[8] Ibidem

[9] https://bit.ly/3gwCmZ5. En nuestro análisis no tomaremos en consideración el ausentismo de alrededor del 26% en estas últimas elecciones presidenciales porque los factores de la pandemia incrementaron los costos y riesgos de acudir a votar.

[10] Morales Quiroga, M., & Contreras, G. (2019). ¿ Por qué se aprobó el voto voluntario en Chile? Razones y argumentos que impulsaron la reforma.

[11] Gráfico realizado por Ace Project. Tomado del texto de autoría de y que puede revisarse en el siguiente link:

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