Nulidad procesal vs nulidad administrativa: dos armas de similar calibre

Sin duda nos encontramos ante dos figuras que comparten una misma finalidad: utilizarse (de distinta manera) para cuestionar decisiones que consideramos gravosas al carecer de determinados requisitos legales, de validez o procedimentales.

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Por José Antonio del Risco, alumno de la Facultad de Derecho de la PUCP y exmiembro del Consejo Editorial de Enfoque Derecho

  1. Introducción

Lo que busco en este artículo es presentarles mi propuesta sobre la diferenciación de una figura tan importante para los procesalistas, y de la cual Hans Kelsen ya se encontraba teorizando a inicios del siglo XX. Me refiero a la nulidad, aquel concepto que constituye el máximo nivel de invalidez para muchas ramas del derecho.

Concretamente, realizaré una breve comparación entre el tratamiento de la nulidad en el proceso civil, por un lado; y el procedimiento administrativo, por otro. Al final, la idea principal a la que llegaremos es que la nulidad es una figura jurídica igual de maleable en ambos tipos de procedimientos, lo cual implica que 1) podemos aplicarla para varios supuestos y causales, y 2) no existe una única forma de utilizarla.

  1. La nulidad en el proceso civil

En el proceso civil, la nulidad puede ser entendida como una consecuencia jurídica o sanción, contenida en un pronunciamiento, mediante la cual se destruyen uno o más actos afectados con un vicio de tal magnitud que ya no era posible subsanar[1].

Otra definición que podemos tener al respecto es que se trata de un mecanismo “destinado a cuestionar la validez o eficacia de un acto jurídico procesal o de todo un proceso”[2], y que está enmarcado en los principios de trascendencia, convalidación, protección y especificidad.

En lo que respecta a la legislación peruana, en el Código Procesal Civil se ha optado por que las causales que dan origen a la nulidad sean reguladas en su forma genérica, sin perjuicio de todas aquellas otras disposiciones específicas en las que se establece una obligación cuyo incumplimiento se sanciona, expresamente, con la nulidad.

Es decir, en el CPC, se ha considerado a la nulidad como una sanción que está vinculada al incumplimiento de determinados requisitos indispensables por parte de un acto procesal o resolución. Por ejemplo, el artículo 171 del CPC establece lo siguiente:

Artículo 171.- “La nulidad se sanciona sólo por causa establecida en la ley. Sin embargo, puede declararse cuando el acto procesal careciera de los requisitos indispensables para la obtención de su finalidad […]”.

Básicamente, cualquier supuesto en el cual se incumpla el principio de legalidad (en su sentido más amplio) podrá acarrear una nulidad, salvo que, pese a ello y de manera excepcional, dicho acto llegase a cumplir con su finalidad y no cause perjuicio a las partes.

En cuanto a la manera o instrumento con el cual se puede alegar la nulidad, se ha optado por dos opciones. Por un lado, la nulidad ha sido regulada como si fuera un pedido o medio impugnatorio autónomo, el cual incluso tiene sus propios requisitos de procedencia. Ello se desprende de la redacción del artículo 175 del CPC, según el cual:

Artículo 175.-El pedido de nulidad será declarado inadmisible o improcedente, según corresponda, cuando […]”.

Por otro lado, la nulidad también se podrá utilizar dentro de los recursos, conforme al artículo 355 del CPC:

Artículo 355.- “Mediante los medios impugnatorios las partes o terceros legitimados solicitan que se anule o revoque, total o parcialmente, un acto procesal presuntamente afectado por vicio o error”.

Ello nos lleva a decir que, en el proceso civil, una nulidad podría ser alegada como un pedido independiente, para lo cual tendríamos que cumplir con requisitos especiales (revisar el artículo 172 del CPC). No obstante, también la podríamos utilizar, por ejemplo, como una pretensión dentro de una apelación o casación. En suma, tendríamos dos mecanismos de impugnación: nulidad como pedido y nulidad dentro de un recurso, conforme lo ha señalado Cavani[3].

  1. La nulidad en el procedimiento administrativo

Los actos administrativos son aquellas declaraciones de las entidades que están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta. Sin embargo, y por más que exista una presunción de validez, todo acto, para poder ser considerado como “válido” o “legítimo”, debe adecuarse a las reglas del derecho aplicables[4].

Cada ordenamiento va a establecer dichas reglas, las cuales pueden contener requisitos tanto formales como materiales. Sin embargo, cuando estos no concurran, se podrá decir que la decisión expresada de la administración será inválida. Es, pues, ante la constatación de ello, que surgen diversas consecuencias con respecto a quien se considera perjudicado. La invalidez, o presunta invalidez, del acto administrativo puede traducirse en una solicitud de revocación, de inaplicación, o nulidad.

En cuanto a la doctrina, Juan Carlos Morón ha sostenido que esta nulidad administrativa puede ser entendida como “el castigo jurídico para los actos incursos en alguna causal privativa de los efectos jurídicos aspirados por su autor y que el acto estaba llamado a producir de no existir tal causal”[5]. De igual manera, la doctrina europea coincide en señalar que la nulidad está constituida por todas aquellas infracciones del ordenamiento jurídico que sean especialmente graves y manifiestas, “en el sentido de que un ciudadano medio no pueda apreciarlas como la actuación legítima del Estado”[6].

Aterrizando a nuestra legislación, hay dos aspectos importantes sobre la nulidad que nos ayudarán a caracterizarla.

El primero de estos tiene que ver con las causales o los supuestos que ameritarían la nulidad del acto. Según el artículo 10 del TUO LPAG, estas serían cuatro:

  • Contravención a la Constitución, leyes y normas reglamentarias;
  • Defecto u omisión de los requisitos de validez (por ejemplo, vicios de la competencia, contenido, finalidad perseguida por el acto, o la regularidad del procedimiento);
  • Actos (expresos o presuntos) por los que se adquiere facultades o derechos, cuando en realidad no se cumplen con los requisitos para ello; y
  • Actos que sean constitutivos de ilícito penal.

Entonces, lo que podemos desprender de esta disposición normativa es que el criterio para enumerar las causales que originarían la nulidad, en principio, parecería ser objetivo, debido a que estas se encuentran previstas en una lista cerrada. En otras palabras, estarían limitando los vicios de nulidad a tan solo cuatro supuestos que nos impedirían ser un poco más creativos al encontrar las falencias del acto.

Sin embargo, considero que, en realidad, no nos encontramos ante una lista cerrada y objetiva, sino todo lo contrario: la lista es amplia y abstracta. Dicha puerta abierta la podemos hallar en el mismo numeral 1 del artículo 10 del TUO LPAG, pues este establece que una de estas causales será “la contravención a la Constitución, leyes o normas reglamentarias”.

Gracias a esta redacción abierta, podríamos solicitar la nulidad ante, prácticamente, cualquier infracción a la Constitución, normas con rango legal, o normas con rango reglamentario (o sea, cualquier vulneración al principio de legalidad). Está sobreentendido que dicha infracción o vicio que afecte al acto debe ser trascendente; de lo contrario, prevalecerá la conservación del acto.

El segundo aspecto que debemos tomar en cuenta tiene que ver con la manera o el mecanismo que tiene el administrado para que se declare dicha nulidad. En este punto, me parece que el TUO LPAG ha sido bastante claro al señalar explícitamente que el mecanismo por excelencia es el “recurso”:

Artículo 11.- Instancia competente para declarar la nulidad

11.1. “Los administrados plantean la nulidad de los actos administrativos que les conciernan por medio de los recursos administrativos previstos en el Título III Capítulo II de la presente Ley”.

De lo visto hasta ahora, podríamos pensar que la nulidad administrativa, tal y como está regulada en nuestro ordenamiento, no tiene la autonomía suficiente como para pretender ser un recurso independiente (como sí sucede con la apelación y reconsideración). Y ello en principio es cierto, ya que, según Morón, la nulidad sería en todo caso “un argumento que puede sustentar cualquier recurso administrativo, pero nunca configura un recurso autónomo dentro del procedimiento nacional”[7].

No obstante, si el administrado considera que se ha dictado un acto nulo, ¿la única manera de plantear la nulidad sería por medio de los recursos administrativos? ¿Qué sucedería si, por ejemplo, se encuentra fuera del plazo para interponer el recurso, pero aun así existe un perjuicio? Trataré de responder estas cuestiones en el siguiente acápite.

  1. La nulidad de oficio como una alternativa

Si bien la nulidad no puede ser considerada como un recurso, nada impide que podamos pedirla de otra manera. Me refiero a utilizar la nulidad de oficio como herramienta.

Cuando menciono esto, no estoy negando el hecho de que la manera usual de cuestionar los actos sea a través de un medio impugnatorio de parte, y una vez agotada todas las vías administrativas, recurrir al control judicial. Sin embargo, el artículo 213 del TUO LPAG sí permite que podamos, a través de un escrito o pedido autónomo (ya no hablemos de recursos) solicitarle al funcionario que, de oficio, declare la nulidad del acto, aun cuando este haya quedado firme.

Evidentemente, este pedido tendrá características y requisitos especiales:

  • Las causales de nulidad serán las mismas del artículo 10 del TUO LPAG.
  • Se deberá acreditar que el acto cause un agravio al interés público o lesionen los derechos fundamentales (quizás esto sea lo más complicado de corroborar o de fundamentar).
  • Regla general: el pedido deberá plantearse al funcionario jerárquico superior al que expidió el acto.
  • Excepción: cuando no exista subordinación jerárquica, la nulidad podrá ser declarada por el mismo funcionario que emitió el acto.
  • Se podrá solicitar que la autoridad resuelva el fondo del asunto. De lo contrario, el procedimiento se anula hasta el momento en que el vicio se produjo.
  • El plazo para solicitar la nulidad de oficio es de 2 años. De lo contrario, se deberá recurrir al proceso contencioso administrativo. En este punto existe una gran diferencia con los recursos, ya que su plazo para interposición es de 15 días hábiles.

Ahora bien, una pregunta adicional que podríamos hacernos es si el funcionario, ante el cual hemos solicitado la nulidad de oficio, está obligado a respondernos. Una respuesta rápida podría ser que no, ya que declarar la nulidad de oficio sería una potestad de la Administración, y no propiamente un derecho del administrado. ¿Es esto cierto?

Yo creo que, en realidad, sí está obligada a responder, por más que el plazo para interponer los recursos administrativos ya haya vencido. Esto tiene dos fundamentos.

El primero está en el “derecho de petición”, el cual es definido por Ricardo Salazar como aquel derecho de toda persona a dirigir peticiones a los organismos, órganos y personas-órgano que ejercen las funciones del Poder, sobre materias de competencia de éstos[8].

De igual manera, Jorge Fernández ha sostenido que mediante este derecho

“los particulares pueden hacer del conocimiento de los gobernantes sus pretensiones, individuales o colectivas, a efecto de que se satisfagan, lo que da lugar a que haya peticiones individuales –como, por ejemplo, obtener un permiso para construir una casa–, y peticiones colectivas –por ejemplo, pavimentar una calle–“[9].

A pesar de que tal derecho no sea utilizado a menudo, quizás por desconocimiento o quizás porque no se tiene mucha esperanza en él, este se encuentra expresamente reconocido en el artículo 2, inciso 20, de nuestra Constitución Política.

“Toda persona tiene derecho […] A formular peticiones, individual o colectivamente, por escrito ante la autoridad competente, la que está obligada a dar al interesado una respuesta también por escrito dentro del plazo legal, bajo responsabilidad”.

Es en base a este derecho que la Administración sí se encuentra obligada a pronunciarse sobre nuestro escrito en el cual solicitamos que se declare la nulidad de oficio, siempre y cuando cumplamos con los requisitos descritos.

El segundo fundamento está en que, a pesar de que el artículo 222 del TUO LPAG señale que “una vez vencidos los plazos para interponer los recursos administrativos se perderá el derecho a articularlos quedando firme el acto”, no podemos equipararlo con el valor de la cosa juzgada. Hablar de cosa juzgada implica decir que las sentencias han quedado firmes y son inmutables.

Ello no se puede aplicar al procedimiento administrativo, pues siempre existirá la posibilidad de revisión los actos administrativos. Quizás ya no se pueda plantear una revisión de parte (con los recursos), pero todavía podemos solicitar la nulidad o revocación de oficio. Por tal motivo, hemos podido evidenciar que el recurso no es la única herramienta para requerir una nulidad en sede administrativa. También lo podemos hacer a través de un pedido autónomo.

  1. Conclusión

Sin duda nos encontramos ante dos figuras que comparten una misma finalidad: utilizarse (de distinta manera) para cuestionar decisiones que consideramos gravosas al carecer de determinados requisitos legales, de validez o procedimentales.

En el proceso civil la nulidad es un mecanismo impugnatorio lo suficientemente maleable y flexible como para ser alegado dentro de un recurso y fuera de este, o sea, como un pedido autónomo.

Lo mismo sucede en el procedimiento administrativo. Conforme a como esta figura ha sido regulada en el TUO LPAG, la nulidad constituye un argumento mediante el cual se puede sustentar un recurso administrativo[10]. Sin embargo, ello no quiere decir que no podamos utilizarla como un mecanismo impugnatorio autónomo, pues “siempre” (y digo esto con comillas, pues existen requisitos específicos) cabe la posibilidad de presentar un escrito solicitando la nulidad de oficio.

Gracias a esto, la nulidad administrativa no siempre estará condenada a ser utilizada a través de los recursos administrativos.


Bibliografía:

[1] Cavani, R. (2018). Teoría impugnatoria: Recursos u revisión de la cosa juzgada en el proceso civil (1.a ed.). Gaceta Jurídica, pág. 25.

[2] Arrarte, A. M. (1995). Alcances sobre el tema de la nulidad procesal. IUS ET VERITAS, 6(11), pp. 127.

[3] Cavani, R. (2018). Op. cit., pág. 26.

[4] Cajarville, J. (2020). Concepto, elementos y presupuestos de los recursos administrativos. En Recursos administrativos (5.a ed., págs. 98-99). Fundación Cultura Universitaria.

[5] Morón, J. (2019). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Tomo I (14.a ed.). Gaceta Jurídica, p. 256.

[6] Bocanegra, R. (2009). La eficacia y validez de los actos administrativos. En J. García (Ed.), Lecciones y materiales para el estudio del Derecho Administrativo. Tomo III: La actividad de las administraciones públicas. Volumen 1: La forma (1.a ed., p. 195). IUSTEL.

[7] Morón, J. (2019). Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Tomo II (14.a ed.). Gaceta Jurídica, pp. 205.

[8] Salazar, R. (1999). El derecho de petición y la administración pública en el Perú. THEMIS Revista De Derecho, (39), pp. 190.

[9] Fernández, J. (2020). El derecho de petición y el silencio administrativo. Derecho & Sociedad, 1(54), pp. 80.

[10] Morón, J. (2019). Pp. 205.

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