Apuntes sobre la propiedad y el urbanismo a propósito del Proyecto “Altura Para La Cultura”

El autor busca obtener una visión general del contenido del derecho de propiedad a la luz de las principales leyes y reglamentos que conforman el Derecho Urbanístico, así como la descentralización de competencias en esta área. A partir de ello se analiza el proyecto piloto “Altura para la Cultura” impulsado por el Ministerio de Cultura (MINCUL) y Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS).

0
223

Por David Rubio Alcántara, estudiante de Derecho en la PUCP y miembro de la asociación civil THEMIS

El principal objetivo del presente trabajo es obtener una visión general del contenido de una clásica institución jurídica como es el derecho de propiedad a la luz de las principales leyes y reglamentos que conforman el Derecho Urbanístico, así como la descentralización de competencias en esta área.

A partir de ello se analiza el proyecto piloto “Altura para la Cultura” impulsado por el Ministerio de Cultura (MINCUL) y Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) para preservar los inmuebles de valor histórico sin perjudicar económicamente a los titulares de los mismos y beneficiar a los agentes inmobiliarios a través de la enajenación de Certificado[s] de Derechos Adicionales de Edificación Transferible (CDAET).

  1. El derecho de propiedad en el ordenamiento jurídico peruano

La propiedad (derecho de propiedad) se define -tradicionalmente- como el señorío del hombre sobre las cosas. En esta línea, la propiedad no es solamente una institución jurídica, sino que es objeto de estudio de diversas ramas como la economía y la filosofía.

El Código de Napoleón es la consagración de los ideales de la Revolución Francesa como la autonomía de la voluntad del individuo sobre su vida y sus bienes. En consecuencia, el legislador francés de la época estableció que la propiedad es el derecho a gozar y disponer de la cosa del modo más absoluto posible sin más limitaciones que las legales (Diez-Picazo y Gullón, 1987, p. 153).

Este precepto normativo es una característica intrínseca de los Estados modernos, de modo que es acogido por distintas legislaciones actuales.

En este sentido, nuestro ordenamiento jurídico ha adoptado -justificadamente- una visión bastante protectora del derecho de propiedad. En el marco de una economía social de mercado[i] el derecho de propiedad otorga seguridad jurídica a los titulares de una variedad de bienes puesto que el Estado está obligado a tutelarla y no afectarla. Producto de ello el artículo 70 de la Constitución Política establece que el derecho de propiedad es inviolable[ii].

La inviolabilidad de la propiedad significa que el Estado no puede -de buenas a primeras- afectar tu derecho o privarte del mismo. Como indica el artículo materia de análisis, una persona puede ser privada de su propiedad por causa de seguridad nacional o necesidad pública declarada por ley, cumpliendo con lo establecido en la Ley General de Expropiaciones.

Por otro lado, la propiedad es un derecho absoluto puesto que le confiere a su titular las facultades de usar, disfrutar, disponer y reivindicar el bien[iii]. Sin embargo, su carácter absoluto hace referencia a que le confiere al titular la plenitud de las facultades sobre la cosa; es decir, no es un derecho irrestricto o ilimitado.

En esta línea, el artículo 70 establece que el derecho de propiedad tiene que ejercerse en armonía con el bien común y dentro del marco legal vigente. En consecuencia, se puede decir que el derecho de propiedad es inviolable en la medida que faculta a su titular hacer un aprovechamiento exclusivo del mismo y, al mismo tiempo, impone la obligación de ejercerlo dentro de los parámetros que el Estado considere pertinentes.

  1. Descentralización de competencias en materia urbanística

La centralización o centralismo estatal es un problema de carácter institucional y político donde “el poder de tomar las principales decisiones está en el nivel más alto de gobierno; es decir, en el Gobierno Central” (Gonzáles de Olarte, 2016). Esto ha generado que Lima se convierta en un problema para el resto del país puesto que inhibe el crecimiento y desarrollo de otras regiones, especialmente las de la sierra central.

Ante este problema surgieron diversas propuestas de descentralización estatal. La descentralización es una política de estado que consiste en transferir la capacidad de decisión y de gasto público del Gobierno Central en favor de los Gobiernos Regionales y Locales. En este sentido, el artículo 188 de la Constitución Política prescribe lo siguiente:

Artículo 188.- La descentralización es una forma de organización democrática y constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país (…)”.

En esta línea, volviendo sobre el tema central, la competencia concerniente a la regulación urbana ha sido asignada a las Municipalidades. Al respecto, el numeral 6 del artículo 195 establece lo siguiente:

Artículo 195.-Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la economía local, y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo.

 Son competentes para:

  1. Planificar el desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la zonificación, urbanismo y el acondicionamiento territorial”.

Antes de desarrollar las principales normar en materia urbana, consideramos necesario esclarecer qué es el Derecho Urbanístico. Referente a ello, Carceller Fernández (1997) menciona lo siguiente:

“[El Derecho Urbanístico es] un conjunto de normas jurídicas que, por sí mismas o a través del planteamiento que regulan, establecen el régimen urbanístico de la propiedad del suelo y la ordenación urbana y regulan la actividad administrativa encaminada al uso del suelo, la urbanización y la edificación” (p. 17).

En esta línea de ideas, el Derecho Urbanístico es el conjunto de normas que tienen por finalidad regular y planificar el crecimiento (sostenible) de las ciudades, permitiéndole a las personas acceder a una vivienda digna dotada de servicios esenciales sin poner en riesgo la preservación del medio ambiente.

  1. Legislación principal en materia urbanística

A continuación, desarrollaremos, a grandes rasgos, los dispositivos normativos más relevantes de esta rama del Derecho. Estas son la Ley N° 27157 y la Ley N° 29090.

La Ley N° 27157, publicada en el Diario Oficial El Peruano el 20 de julio de 1999, tiene como objeto, como establece en el artículo 1, establecer “los procedimientos para el saneamiento de la titulación y de unidades inmobiliarias en las que coexisten bienes de propiedad exclusiva y propiedad común (…)”.

En este sentido, con respecto a la regularización de edificaciones, lo que busca la presente ley es el reconocimiento físico y legal de las edificaciones culminadas antes de la fecha de su publicación.

Para realizar este procedimiento se debe recurrir a un verificador (arquitecto o ingeniero civil debidamente acreditado por Registros Públicos) para que elabore los planos de distribución y ubicación del predio que permitan demostrar que la edificación existe; asimismo, debe completar el Formulario Registral[v] que servirá de título para solicitar el reconocimiento legal de la edificación.

  • Ley de Regulación de Regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones

La Ley N° 29090, promulgada el 27 de Setiembre de 2008, tiene como objetivo establecer la regulación de los procedimientos administrativos para la obtención de licencias de habilitación urbana y de edificación, entre otros[vi]. La realización de esta función pública es la promoción de la inversión inmobiliaria.

Los procedimientos administrativos regulados en este cuerpo normativo están sujetos a los principios de unidad, transparencia, participación y subordinación establecido en el numeral cuatro del artículo dos. Asimismo, en el numeral uno del mismo artículo se establece que estos procedimientos administrativos son de aplicación obligatoria en todo el territorio nacional[vii].

A continuación, la propia ley (artículo 3) nos brinda un conjunto de definiciones sobre las principales instituciones y procedimientos jurídicos abordados. Es de interés nuestro detenernos en dos de ellos: las habilitaciones urbanas y la edificación.

Por un lado, la habilitación urbana es el proceso por el cual un terreno rústico o eriazo es convertido en urbano. La principal consecuencia de ello es que deben contar con servicios básicos (agua, luz y alcantarillado) y servicios domiciliarios (pistas, veredas, etc.). Asimismo, la presente ley indica que existen tres tipos de procedimientos, los cuales son la habilitación urbana nueva, habilitación urbana ejecutada y reurbanización.

Por otro lado, le edificación ha sido definida, en el numeral 2 del artículo 3, como el resultado de “construir una obra de carácter permanente sobre un predio, que cuente como mínimo con proyecto de habilitación urbana aprobado; y, cuyo destino es albergar a la persona en el desarrollo de sus actividades”.

En lo concerniente a la Declaratoria de Fábrica se encontraba normado en el Título II de la Ley N° 27157. Sin embargo, dicho Título ha sido derogado por el TUO de la Ley N° 29090, cuya Octava Disposición Complementaria Final regula el procedimiento indicado respecto de edificaciones nuevas.

El proceso de Declaratoria de Fábrica se sigue mediante una solicitud de licencia de edificación que debe ser aprobada en un proyecto modificatorio o a través de un proceso de regularización de edificaciones concluidas en fecha posterior al 20 de julio de 1999, el cual se debe tramitar en vía municipal.

Seguidamente, la autoridad municipal expedirá una Resolución de Conformidad de Obra que contendrá el Formulario Único de Edificación (FUE) más los planos de edificación y distribución que permitirán la inscripción de edificaciones nuevas con lo cual se reconoce -legalmente- la inversión que el titular ha realizado en el levantamiento de una edificación.

  • Reglamentos principales en materia urbanística

A pesar de la gran cantidad de reglamentos en materia urbana, son dos las normas las que más resaltan: El Reglamento Nacional de Edificaciones (RNE) y el Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible (RATDUS).

El Reglamento Nacional de Edificaciones, aprobado mediante Decreto Supremo 015-2004-VIVIENDA, es una norma técnica de aplicación obligatoria en todo el territorio nacional que tiene por objeto normar los criterios y requisitos mínimos para el diseño y ejecución de las habilitaciones urbanas y las edificaciones.

Por su parte, el RATDUS incluye la regulación de “cuáles son las competencias respecto de quién hace y bajo qué procedimiento un Plan de Desarrollo Metropolitano, Plan de Desarrollo Urbano, Plan de Desarrollo Distrital (…)” (Fernández, 2020, 13m01s). A pesar de ello, la gran crítica a este Reglamento es que ha sido promulgado mediante Decreto Supremo y, por consiguiente, es una norma de tercer rango.

  1. Planes de Desarrollo Urbano: “Altura para la Cultura”

Las Municipalidades, como se indicó párrafos arriba, con el nivel de autonomía que les otorga el artículo 195 de la Constitución Política, tienen la capacidad de emitir normas especificas en temas de desarrollo urbano, únicamente aplicables a sus jurisdicciones. En este sentido, las Municipalidades Provinciales son las que tienen la competencia para aprobar Planes de Desarrollo Urbano o Planes de Desarrollo Metropolitano.

Sobre estos, generó -en mi persona- particular atención el proyecto piloto “Altura para la Cultura” impulsado -años atrás- por el Ministerio de Cultura (MINCUL) en trabajo conjunto con el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS).

El primer acercamiento que tuve con este proyecto fue por medio de las grabaciones del curso de Legislación Urbana que el profesor José Carlos Fernández dicta en la Universidad Nacional de Ingeniería (UNI) y están a disposición de quien esté interesado en su canal de YouTube. A partir de ello, me adentré en el estudio de este proyecto piloto a través de documentos oficiales y noticias relevantes.

El proyecto piloto “Altura para la Cultura” tuvo como objetivo proteger y preservar el Patrimonio Cultural Inmueble (zonas monumentales y centros históricos) por medio de la aplicación de los Derechos Adicionales de Edificación Transferibles (DAET). El DAET es “el potencial constructivo no aprovechado en los inmuebles históricos y que puede ser transferido a inmuebles seleccionados en otras zonas de la ciudad” (MINCUL 2017).

Al respecto, el artículo 125 del Reglamento de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano Sostenible (RATDUS)[viii] establece siguiente:

Artículo 125.-Los DAET son el instrumento de gestión urbanística que consiste en el traslado del potencial derecho de edificación del sobresuelo urbano de un predio ubicado en una Zona Generadora, a otro predio ubicado en una Zona Receptora, el cual puede ser propio o de terceros, sin pérdida total del derecho de propiedad del suelo y subsuelo urbano en los que se asienta el predio emisor”.

Asimismo, debe existir una Zona Generadora y otra Receptora. Por un lado, la Zona Generadora es aquella zona que posee inmuebles históricos que, por el hecho de ser considerados Patrimonio Cultural de la Nación, no pueden aprovechar su potencial derecho de edificación. Por el otro, la Zona Receptora es aquella que posee características urbanísticas que “la hace idónea para la recepción de Derechos de Edificaciones provenientes de las Zonas Generadoras” (MINCUL 2017).

En pocas palabras, a través de “Altura para la Cultura” el titular de un bien inmueble con valor histórico puede vender los aires mediante la transferencia del Certificado de Derechos Adicionales de Edificación Transferible (CDAET), el cual se calcula desde el techo del inmueble hasta la altura permitida por la autoridad municipal.

Como consecuencia de ello, la persona que está construyendo un edificio y ha adquirido el CDAET, podrá construir más pisos en concordancia con el Plan de Desarrollo Urbano de la ciudad.

La venta beneficiará económicamente al titular del inmueble histórico, este recibirá un monto para su restauración o mantenimiento y los empresarios del sector inmobiliario podrán construir más edificaciones de más pisos gracias a la adquisición del CDAET.

En suma, la ciudad y la cultura se verán beneficiadas en la medida que se apuesta por un crecimiento urbano ordenado y comprometido con la tutela del Patrimonio Histórico de la Nación.

  1. Conclusiones

En primer lugar, la propiedad es un derecho constitucionalmente reconocido (artículo 70) y se caracteriza por ser inviolable (el Estado lo garantiza) y absoluto (gozar, disfrutar, disponer y reivindicar). Ergo, la propiedad privada encuentra limitaciones en el conjunto de dispositivos normativos que conforman el Derecho Urbanístico.

En segundo lugar, en el marco del proceso de descentralización de competencias y recursos adoptado en nuestro país, son los Gobiernos Locales los encargados de planificar el desarrollo urbano y rural (artículo 195, numeral 6).

En tercer lugar, el Derecho Urbanístico nacional está compuesto por un sinnúmero de normas dentro de las cuales destacan la Ley N° 27157, Ley N° 29090, RNE y RATDUS. A ello se le suma los Planes de Desarrollo Metropolitano/Urbano adoptados por las Municipalidades.

En cuarto lugar, el proyecto piloto “Altura para la Cultura” es un ejemplo de trabajo multisectorial que tiene como objeto proteger inmuebles con valor histórico y promover el crecimiento del sector inmobiliario a través de la enajenación de CDAET.

En síntesis, podemos decir que la propiedad, desde los ojos del urbanismo, no es más una institución jurídica aislada, sino que debe ejercerse en armonía con el medio ambiente, la sociedad y el Patrimonio Cultural de la Nación.


Bibliografía y referencias 

Carceller, A. (1997). Introducción al derecho urbanístico. Tecnos S.A.

Diez-Picazo, L y Gullón, A. (1987). Sistema de Derecho Civil (3ª ed., Vol. 3). Tecnos S.A.

Fernández, J. [José Carlos Fernández]. (27 de abril de 2020). Derechos Urbanístico | Legislación Urbana [Archivo de Video]. YouTube.

https://www.youtube.com/watch?v=GetAy6vvwYE&t=1084s

Gonzáles de Olarte, E. [PUCP]. (3 de marzo de 2016). Centralismo VS Descentralización, Concentración VS Desconcentración [Archivo de Video]. YouTube.

https://www.youtube.com/watch?v=KNkgWcsnDEs

Ministerio de Cultura. (2017). Altura para la Cultura [Folleto]. Dirección General de Patrimonio Cultural.

http://repositorio.cultura.gob.pe/bitstream/handle/CULTURA/569/ALTURA%20CULTURA.pdf?sequence=3&isAllowed=y

[i] Artículo 58.- La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economía social de mercado. Bajo este régimen, el Estado orienta el desarrollo del país, y actúa principalmente en las áreas de promoción de empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura.

[ii] Artículo 70.- El derecho de propiedad es inviolable. El Estado lo garantiza. Se ejerce en armonía con el bien común y dentro de los límites de ley. A nadie puede privarse de su propiedad sino, exclusivamente, por causa de seguridad nacional o necesidad pública, declarada por ley, y previo pago en efectivo de indemnización justipreciada que incluya compensación por el eventual perjuicio. Hay acción ante el Poder Judicial para contestar el valor de la propiedad que el Estado haya señalado en el procedimiento expropiatorio.

[iii] Artículo 923.- La propiedad es el poder jurídico que permite usar, disfrutar, disponer y reivindicar un bien. Debe ejercerse en armonía con el interés social y dentro de los límites de la ley.

[iv] Ley de Regularización de Edificaciones, del Procedimiento para la Declaratoria de Fábrica y del Régimen de Unidades Inmobiliarias de Propiedad Exclusiva y de Propiedad Común.

[v] Artículo 4.- Del Formulario Registral

4.1. Para efectos registrales se considera título al Formulario Registral con la documentación que le sirve de sustento en el que consta la información relativa a los solicitantes, los datos del inmueble materia de la inscripción y las condiciones del derecho, acto o contrato que se registra.

4.2. El Formulario Registral al que se refiere el párrafo precedente será suscrito por los interesados, por un verificador, cuando corresponda. Las firmas son legalizadas por Notario.

[vi] Artículo 1.- La presente Ley tiene el objeto de establecer la regulación jurídica de los procedimientos administrativos para la independización de predios rústicos, subdivisión de lotes, obtención de las licencias de habilitación urbana y de edificación; fiscalización en la ejecución de los respectivos proyectos; y la recepción de obras de habilitación urbana y la conformidad de obra y declaratoria de edificación; garantizando la calidad de vida y la seguridad jurídica privada y pública.

Establece el rol y responsabilidades de los diversos actores vinculados en los procedimientos administrativos de la presente Ley.

[vii] Artículo 2.- Los procedimientos administrativos regulados en la presente Ley y en el Reglamento de Licencias de Habilitación Urbana y Licencias de Edificación, son únicos y de aplicación obligatoria a nivel nacional (…).

[viii] Decreto Supremo N° 022-2016-VIVIENDA.

DEJA UNA RESPUESTA

Please enter your comment!
Please enter your name here