Por Carlos Tapia Benavente, abogado por la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas – UPC, maestrando en la Maestría de Derecho Administrativo Económico de la Universidad del Pacifico, líder del equipo de APPs y Obras por Impuestos y abogado principal de Navarro Sologuren Paredes Gray Abogados – NPG.

Somos resilientes, seámoslo siempre. Se dice que los peruanos hemos soportado muchas crisis en los últimos años y que a pesar de ello seguimos empujando el país para el crecimiento de nuestras familias. La resiliencia es la capacidad que tenemos las personas para superar circunstancias negativas u obstáculos en nuestras vidas. Todos sin excepción hemos o vamos a vivir una experiencia difícil por superar. La resiliencia es una característica que muy pocas personas tienen y que solo se aprende una vez que se muestran algunas canas en la cabeza. Esta característica es altamente apreciada por psicólogos, terapeutas y coaches de vida para sus pacientes o alumnos. Así como las personas superamos la muerte de un ser amado o familiar cercano, los proyectos de infraestructura también enfrentan durante su ciclo de vida circunstancias que afectan su desempeño o rendimiento. Estos problemas pueden ser de múltiple índole, en nuestra región -Latinoamérica- los principales inconvenientes que afectan los proyectos son los siguientes: impacto del cambio climático, escasez de recursos para operación y mantenimiento, incertidumbre política, falta de capacidades en el sector público, entre otros.

El Perú no es la excepción a las circunstancias de vulnerabilidad de la infraestructura. Una muestra de ello, son los efectos que han generado la Pandemia del COVID-19, el friaje de todos los años y claramente el fenómeno El Niño de forma periódica.

Los efectos del fenómeno El Niño Costero entre el 2016 y el 2017 en el Perú inclusive dieron a luz a la creación de la Autoridad de la Reconstrucción con Cambios y significaron cuantiosas pérdidas de infraestructura existente, así como de los servicios públicos que brindaban dicha infraestructura: pistas, veredas, áreas verdes, hospitales, colegios, infraestructura de saneamiento, infraestructura de riego, infraestructura de energía, infraestructura de telecomunicaciones, entre otros. Claro está que la opción elegida por el gobierno fue reconstruir esta infraestructura a través de obra pública con un cambio de enfoque gracias a los acuerdos gobierno a gobierno y la implementación de oficinas de proyectos o PMO’s. Sin perjuicio a ello, los impactos son reales, la infraestructura existente en el Perú es vulnerable y por este evento se han destinado aproximadamente S/ 25 mil millones[1] en recuperar la infraestructura pública.

Inclusive la herramienta Tino Hazard del Global Facility for Disaster Reduction and Recovery del Banco Mundial identifica a Perú como alto en el nivel de peligro de la mayoría de riesgos climáticos, a saber:

(Obtenido de: https://www.thinkhazard.org/es/report/195-peru)

Entonces, ¿si todas las alarmas están encendidas por qué no vemos en la prensa o en los mensajes del gobierno acciones frente a estos riesgos? Dejaré la pregunta para reflexión de los lectores.

La respuesta frente a estos problemas es poder generar inversión tanto pública como privada para proteger los proyectos que tenemos y desarrollar proyectos nuevos que puedan sobrevivir estos riesgos: proyectos resilientes. Este concepto está asociado íntimamente al de la sostenibilidad. La sostenibilidad como concepto relacionado al crecimiento fue por primera vez acuñado como desarrollo sostenible y se introdujo en los años setenta como una combinación entre el desarrollo económico y la conservación del medio ambiente[2].

Sobre el desarrollo sostenible, se ha creado mucho debate, sin embargo, podemos afirmar que todas las definiciones y conceptos confluyen en alinear los intereses económicos con los ambientales y sociales. Esta triple noción de sostenibilidad garantizará que tengamos recursos y servicios tanto hoy en día como para las futuras generaciones.

Ahora bien, el Banco Mundial el 2015 ha determinado 17 objetivos para el desarrollo sostenible[3] que deben ser alcanzados el 2030. Objetivos que incluyen la utilización de alianzas para lograr los objetivos (objetivo Nº 17), lo cual incluye indefectiblemente la utilización de proyectos a través de Asociaciones Público Privadas (APP).

Sin embargo, en el Perú, a pesar de los beneficios y potencialidades de las APPs, la ejecución de proyectos de APP no ha sido el mecanismo más utilizado para lograr los objetivos de infraestructura pública. Es más, según el informe del Consejo Privado de Competitividad en el 2019 solamente se han invertido en APPs 352 millones de dólares mientras que en los años en los que las APPs eran más utilizadas se invertían alrededor de 3,800 millones de dólares[4].

Sin perjuicio de ello, en el mundo los proyectos de alianza entre el público y el privado han demostrado ser sumamente útiles para la provisión de servicios públicos e infraestructura y es una tarea pendiente del gobierno actual poder retomar las oportunidades existentes en el Perú para desarrollar más proyectos de APP.

Ahora bien, con relación a la resiliencia y las buenas prácticas de la ingeniería y arquitectura asociadas a los proyectos de APP[5], podemos recoger las siguientes:

  • Robustez: Construir infraestructura que pueda soportar niveles de estrés y demanda en caso de eventos naturales adversos.
  • Redundancia: Incluir medidas de sostenibilidad que puedan resistir eventos adversos repetidos y mantener la infraestructura funcional durante el evento.
  • Innovación: Desarrollo de capacidad institucional para movilizar recursos de recuperación y mitigación en caso de un evento climático adverso.
  • Rapidez: Introducir medidas que mejoren la capacidad de contener pérdidas o prevenir una mayor degradación de la infraestructura de manera oportuna y eficiente antes, durante y después de un evento adverso.

Explicamos a continuación uno a uno las características identificadas anteriormente.

Por robustez se debe considerar el desarrollo y mejoramiento de la infraestructura existente para que pueda soportar circunstancias de estrés o incrementos de la demanda de forma abrupta. En otras palabras, cuando los formuladores de los proyectos públicos identifiquen o elijan las soluciones de proyectos deberán optar por aquellas que permitan seguir brindando servicios, por ejemplo, a pesar de las inundaciones producto del Niño o de la escasez de algún recurso específico.

Por redundancia debe entenderse aquellas características de diseño en los proyectos que garantice la funcionalidad de la infraestructura, un ejemplo claro de ello es la utilización de fuentes alternativas y múltiples de energía para en caso de una de ellas fallar poder utilizar la de reserva. En este caso podría ser válido utilizar energías renovables que no estén supeditadas a la provisión de combustibles fósiles o a suministro de un nivel de agua mínimo.

La característica de innovación está orientada desde el punto de vista de la institucionalidad de los gobiernos para manejar los eventos que impactan en la infraestructura. La recomendación es tener una entidad gubernamental dedicada a identificar la infraestructura en riesgo y poder planificar acciones para mitigar o gestionar los riesgos de manera oportuna y constante. En el caso de Perú se recomienda mejorar el nivel de capacidades en los gobiernos descentralizados (locales y regionales) para que los funcionarios de dichas entidades puedan de manera focalizada administrar los riesgos de cada localidad.

Finalmente, la rapidez es clave para la preservación de la infraestructura pues no todo riesgo es posible de ser mitigado al 100% y existen factores que por su naturaleza son incontrolables e imprevisibles; por consiguiente, por ejemplo, se recomienda implementar equipos en alianza con el sector privado para atención de desastres.

Así mismo, es importante para una gestión pública eficiente en términos de proyectos sustentables tomar en consideración algunos principios[6] para la elaboración de contratos sustentables:

  • Maximizar el potencial de proyectos mediante la planificación cuidadosa y el intercambio de expectativas.
  • Asegurar que las limitaciones (físicas y económicas) estén completamente integradas con la regulación local.
  • Comprender cómo la demanda del proyecto puede cambiar y cómo el cambio puede afectar la sostenibilidad del proyecto.
  • Desarrollar un enfoque programático para que el proyecto sea replicable.
  • Desarrollar roles muy claros para los participantes del sector público y privado en los proyectos.

Estas recomendaciones, recogidas por David Baxter en su artículo principios para contratos de APP sustentables nos revelan más herramientas para tomar en cuenta para efectos de desarrollar proyectos sustentables y resilientes. Cabe precisar que el Banco Mundial tiene más herramientas relacionadas a los impactos y metodologías para el desarrollo de proyectos sustentables y resilientes a los cambios climáticos y riesgos de desastres, a saber: https://climatescreeningtools.worldbank.org/about-the-tools.

En síntesis, podemos apreciar que los proyectos de Asociación Público Privada son una herramienta necesaria para el cumplimiento de objetivos públicos tanto en Perú como en la región y que, de cara al presente y el futuro, cuando se diseñen o planifiquen proyectos estos deberán tomar en consideración que deben estar alineados con los objetivos de desarrollo sostenible y ser resilientes.

Fuentes:

  1. Plan Integral para la Reconstrucción con Cambios – https://www.rcc.gob.pe/2020/main-home/plan-integral/alcance-general/
  2. Herramienta de gestión de peligros del Banco Mundial Think Hazard – https://www.thinkhazard.org/es/report/195-peru
  3. Gallopín, Gilberto. Sostenibilidad y desarrollo Sostenible: un enfoque sistémico. División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos – Naciones Unidas. Santiago de Chile, mayo 2003. Página 23.
  4. Consejo Privado de Competitividad. Informe de Competitividad 2021. Página 105.
  5. Baxter, David. 2018: Are we ready to commit to building resilient infrastructure? Blog del Banco Mundial.
  6. Baxter, David. Principles for Sustainable PPP Contracts. 2021. https://www.linkedin.com/pulse/principles-sustainable-ppp-contracts-david-baxter/?trackingId=TX2ZUf6WR%2FG0M4rIe8VAJA%3D%3D
  7. Herramientas de detecciónd e riesgos climáticos y de desastres del Banco Mundial. https://climatescreeningtools.worldbank.org/about-the-tools

[1] https://www.rcc.gob.pe/2020/main-home/plan-integral/alcance-general/

[2] Gallopín, Gilberto. Sostenibilidad y desarrollo Sostenible: un enfoque sistémico. División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos – Naciones Unidas. Santiago de Chile, mayo 2003. Página 23.

[3] https://www.pe.undp.org/content/peru/es/home/sustainable-development-goals.html

[4] Consejo Privado de Competitividad. Informe de Competitividad 2021. Página 105.

[5] https://blogs.worldbank.org/ppps/2018-are-we-ready-commit-building-resilient-infrastructure

[6] https://www.linkedin.com/pulse/principles-sustainable-ppp-contracts-david-baxter/?trackingId=TX2ZUf6WR%2FG0M4rIe8VAJA%3D%3D


Fuente de imagen: Semana.

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