El pasado 27 de agosto, el Congreso, con 73 votos a favor y 50 votos en contra, otorgó la confianza al Gabinete de Guido Bellido. Así, a raíz de esta situación, se encontraron diversas reacciones públicas tanto a favor, como en contra de la decisión tomada por los miembros del actual parlamento. Las evidencias que exponen la actual fricción que existe entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo son, en primer lugar, las declaraciones confrontantes que emiten estos. Un ejemplo de ello es lo expresado por Jorge Montoya, vocero de Renovación Popular, quien indica que la estrategia es ir “uno por uno” en contra de los miembros del Gabinete.

En consecuencia, y a causa de comentarios que indican una posible interpretación o censura de los ministros, el actual presidente del Consejo de Ministros, Guido Bellido, indicó lo siguiente: “Si mañana empiezan y van a iniciar a interpelar, y demás porque tienen el claro objetivo de vacar al presidente (…), el Perú no se va a quedar de brazos cruzados. (La cuestión de confianza) es una herramienta y hay que darle uso cuando sea necesario” [1]. Asimismo, se puede evidenciar la tensión entre ambos poderes por medio de las declaraciones del actual presidente, Pedro Castillo, el cual afirma que el Congreso “quiere cambiar a los Ministros para poner a sus aliados, a los que se han coludido con sus empresas, a los que han corrompido el país, a los que se han comido el capital. A los hombres que visten así, que se muestran y viven así [refiriéndose a las personas del centro del país] no pueden ser discriminados” [2].

Por otro lado, miembros del actual Congreso han planteado múltiples reformas de la figura de la cuestión de confianza con el fin de poder regularla a cabalidad y evitar interpretaciones extensivas que en un posible escenario, conlleven al cierre del Parlamento por parte del Poder Ejecutivo. Así, el grupo parlamentario Fuerza Popular, ha presentado una iniciativa legislativa que plantea modificar el artículo 132 de la Constitución para que no se puede plantear una cuestión de confianza si es que se decide censurar a un ministro por vinculaciones con el terrorismo o con la corrupción [3].

A continuación, Enfoque Derecho analizará si es idóneo una limitación de la figura de la cuestión de confianza en un contexto confrontacional de poderes como el que actualmente está viviendo nuestro país. 

Censura

En primer lugar, la figura de la moción de censura nace como un mecanismo de control político del Congreso hacia el Poder Ejecutivo. Del mismo modo, de acuerdo con Romero (2019), esta es, en realidad, una herramienta que permite que el Legislativo fiscalice las funciones del Gobierno a fin de que este último realice sus actividades de manera responsable (p.184) [4]. La finalidad de esta figura es buscar la responsabilidad política del Poder Ejecutivo en caso actuara de manera irregular. Asimismo, está figura está recogida, junto con la cuestión de confianza, en el artículo 132 de nuestro actual Constitución, según el cual, para presentar una cuestión de confianza, esta debe ser aprobada por no menos del veinticinco porciento del número legal de congresistas y para su aprobación se requiere el voto de más de la mitad de miembros del parlamento. Por otra parte, cabe resaltar que la moción de censura puede estar dirigida hacia un ministro en particular como hacia el Consejo de Ministros en su conjunto. 

Respecto de los casos en los que se puede presentar este mecanismo de control, el legislador ha establecido expresamente en el reglamento del Congreso los supuestos en los cuales cabría su aplicación (después de una interpelación o debido a su resistencia para acudir a esta, luego debate en que intervenga el Ministro y debido a ofensa hacia los miembros del parlamento); sin embargo, no es exigible que se cumplan estos supuestos para presentar una moción de censura, razón por la cual se permitiría una interpretación abierta de esta figura. No obstante, debemos tomar en consideración que la aplicación de esta debe realizarse siempre de acuerdo a los principios constitucionales y sin violentar la razonabilidad de la medida. 

División de Poderes

En segundo lugar, la cuestión de confianza es un mecanismo constitucional por el cual el Poder Ejecutivo puede consultar al Congreso de la República, sobre el tema que estime conveniente, si aún cuenta con su confianza para seguir gobernando. Se divide en dos tipos: la cuestión de confianza obligatoria, en el artículo 130 [5], y la cuestión de confianza voluntaria, en el artículo 132 [6]

La primera “prescribe que el presidente del Consejo de Ministros debe plantear cuestión de confianza ante el Congreso unicameral respecto de la política general de gobierno y las principales medidas que requiere su gestión, dentro de los treinta días de haber asumido sus funciones” (Cairo, 2018:42). Su finalidad consta de ratificar la conformación del Gobierno, conformar un Parlamentarismo racionalizado y sobre todo formar una relación fiduciaria entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo (Landa, 2021) [7]

La segunda “es la que plantea el Consejo de Ministros, o un ministro, espontáneamente, cuando pide al Congreso que adopte una decisión determinada, afirmando que si este órgano no la adopta estará poniendo fin a su cargo ministerial (de todo el Consejo de Ministros o de un ministro, según quien haya planteado la cuestión de confianza)” (Cairo, 2018: 43) [8]. Su finalidad ahonda en el control entre ambas instituciones, el control político, como se sustenta en la doctrina (Anci, 2021) [9]

A propósito de la finalidad de ambas figuras, más allá de que se trate de un juego político entre las instituciones, las consecuencias de sus decisiones repercutirán en la población. Por ende, su relación debe consistir en el respeto de las competencias y los parámetros de la Constitución, y sobre todo que busquen el bien de la población. 

Anteriormente, se había querido reformar la cuestión de confianza. En el año 2018, más del 25% del número legal de Congresistas presentaron una demanda de inconstitucionalidad [10] contra la Resolución Legislativa 007-2017-2018-CR que pretendía modificar el literal “e” del artículo 86º del Reglamento del Congreso de la República; ocasionando que no procediera la interposición de  una cuestión de confianza cuando esté destinada a promover, interrumpir o impedir la aprobación de una norma o un procedimiento legislativo o de control político. El Tribunal Constitucional falló a favor de declarar la inconstitucionalidad de dicha Resolución Legislativa, toda vez que resultaba contraria al principio de balance entre poderes, pues restringe indebidamente la facultad de los ministros de poder plantear al Congreso cuestiones de confianza en los asuntos que la gestión del Ejecutivo demande, desnaturalizando así la finalidad constitucional de la referida institución y alterando la separación de poderes (fundamento 76). 

Ante las declaraciones del premier, Guido Bellido, acerca de emplear la Cuestión de Confianza para hacer frente a las interpelaciones a los ministros, por un lado, debemos recalcar lo expresado por el Tribunal Constitucional en el caso anteriormente comentado. Y es que, si bien la Cuestión de Confianza y la Interpelación a los ministros son mecanismos que mantienen el balance entre ambos poderes, el uso desproporcionado de alguno de ellos acarrearía una vulneración de dicho principio. De cumplirse lo mencionado por el premier, el Ejecutivo tendría más poder que el Legislativo, porque la consecuencia de que el Congreso rechace dos cuestiones de confianza es la disolución del mismo, como lo indica el artículo 134º de la Constitución. Y por otro lado, se evidencia una conducta obstruccionista del Ejecutivo para con el Congreso, al querer impedir que las interpelaciones prosperen por más de que éstas busquen razonadamente cuestionar a aquellos ministros con acusaciones graves. En ese sentido, ya no estaríamos ante un equilibrio entre poderes ni en una relación pacífica y respetuosa, sino en un juego de ajedrez donde el Ejecutivo tiene el movimiento para hacer un jaque mate al Legislativo.   

Modelo Presidencialista

Por otro lado, como fue explicado en un editorial pasado [12], nuestro modelo de gobierno es encasillado como un régimen presidencialista atenuado o mixto, el cual se caracteriza por ser una fusión entre los dos modelos políticos más comunes: el modelo presidencialista y el modelo parlamentarista. Así, nuestro régimen presenta rasgos presidenciales, como la elección democrática directa del presidente de la Nación como Jefe de Estado y Gobierno y, a su vez, la incorporación de ciertos mecanismos de control parlamentarios. En tal sentido, se evidencia un mayor control entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Sin embargo, y como hemos mencionado al comienzo del presente editorial, a pesar de que el objetivo de nuestro régimen es la cooperación de poderes y el trabajo en conjunto de estos, estos mecanismos muchas son empleados a fin de obstruir la realización de las funciones públicas. 

Nuestra pasada y actual experiencia política ha demostrado que el régimen que actualmente rige nuestro país, así como los mecanismos que este constitucionalmente presenta con el fin de los poderes colaboren y ejerzan control, facilita que se generen crisis políticas en las cuales tanto el Parlamento como el Gobierno emplean todos las herramientas legales existentes a fin de sobreponer el poder de uno por sobre el otro. En tal sentido, es fundamental la relación política entre poderes, pues si esta es pacífica, entonces será mucho más factible que exista una correcta coordinación entre el Poder Ejecutivo y Legislativo. 

Así, de acuerdo con Eguiguren, si el Gobierno cuenta con el respaldo político del Congreso, son más notorios los elementos del presidencialismo. Caso contrario se genera si es que el parlamento posee una gran mayoría opositora que permite el uso frecuente de censuras e interpelaciones, características propias de un presidencialismo (2018, pp. 191) [13]. Es por ello que, se puede afirmar que las características de nuestro régimen generalmente varían de acuerdo a cada periodo de gobierno. No obstante, debemos tener en cuenta que se debe respetar  las bases de nuestro modelo presidencialista atenuado. 

Habiendo explicado ello podemos afirmar que una reforma de la cuestión de confianza que establezca límites en ella, en un primer momento, no atenta contra el modelo presidencialista mixto. Ello debido a que se pretende restringir la figura a fin de que esta no pueda ser interpuesta bajo cualquier causal. Sin embargo, es fundamental la forma en la cual se lleve a cabo esta modificación, pues debemos recordar que se está reduciendo los medios por los cuales el Ejecutivo puede ejercer presión contra el parlamento. En tal sentido, carece de fundamento constitucional que sea el Congreso el que decida regular sobre mecanismos que la Constitución directamente le otorga al Poder Ejecutivo. 

Respecto de este punto, Enfoque Derecho conversó con el abogado constitucionalista Francisco Eguiguren, quien nos comentó lo siguiente:

“(..) si el parlamento modifica el artículo 132 “se estaría atentando contra nuestro régimen político, pues el Congreso por un acto propio estaría limitando competencias que son del Poder Ejecutivo. Esta (la modificación de la cuestión de confianza) tendría que hacerse mediante una reforma constitucional, donde tendría que participar un referéndum popular como el árbitro dirimente que aprueba o no aprueba”.  

En tal sentido, la regulación de la cuestión de confianza, a fin de que esta no sea aplicada bajo cualquier supuesto, le corresponde, en primera instancia, al poder constituyente, a la ciudadanía en general, pues, de no ser así, el Congreso estaría limitando el mecanismo de control que posee el Gobierno como herramienta de contrapeso. 

Conclusión

En conclusión, desde que se introdujo la Cuestión de Confianza en nuestro ordenamiento, siempre ha estado a la par de la Interpelación, ambos, como mecanismos de control político entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. Esta dinámica se sustenta en el principio de división de poderes, según la cual ambas instituciones ostentan potestades que les permiten ejercer sus funciones sin obstrucciones o vulneraciones entre sí. 

De esta manera, al plantearse la posibilidad de utilizar la Cuestión de Confianza como mecanismo para evitar que las interpelaciones a los ministros prosperen, es que estamos ante un uso desproporcionado y desgastante de dicha figura constitucional. Toda vez que ello evidencia una vulneración al principio antes mencionado y se obstruye el ejercicio de las funciones del Congreso. 

En tal sentido, sí es viable la modificación del artículo 132, a fin de colocar límites que eviten que la cuestión de confianza sea empleada de manera desproporcionada; sin embargo, debemos tomar en cuenta que, para no afectar nuestro modelo político presidencialista atenuado, cualquier tipo de modificación de esta figura se debe realizar por medio de reformas constitucionales que sean ratificadas por referéndum. Esto con el fin de que no sea el Congreso el que se encargue de regular directamente atribuciones que no son de su competencia, pues estos son rasgos que evidencia nuestro régimen presidencialista mixto. 

Es así que, es menester enfatizar que tanto la censura como la cuestión de confianza deben ser, en realidad, herramientas de última instancia, razón por la cual no se debería plantear bajo cualquier causal, sino que han de responder a una necesidad o gravedad justificada. 

El juego de poderes entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, si bien responde a nuestra figura presidencialista atenuada, no debe ser obstruccionista ni mucho menos carecer de fundamento, pues ellos son, finalmente, las figuras políticas representantes de nuestro país, por lo que cualquier decisión que tomen deben responder a mejoras en el desarrollo del Perú en su conjunto. Recordemos que una crisis política no es, con evidencia en lo sucedido en los últimos años, el escenario que mayor bienestar les otorga a todos los ciudadanos, sino todo lo contrario. 


[1] https://larepublica.pe/politica/2021/08/29/congreso-las-tensiones-que-continuan-tras-el-voto-de-confianza/

[2] https://larepublica.pe/politica/2021/08/31/pedro-castillo-no-vamos-a-dar-tregua-a-los-que-quieren-poner-ministros-a-su-antojo/

[3] https://peru21.pe/politica/cuestion-de-confianza-una-regulacion-urgente-congreso-ejecutivo-pedro-castillo-noticia/?ref=p21r

[4]https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/pensamientoconstitucional/article/view/22676

[5] Art. 130: dentro de los treinta días de haber asumido sus funciones, el Presidente del Consejo concurre al Congreso, en compañía de los demás ministros, para exponer y debatir la política general del gobierno y las principales medidas que requiere su gestión. Plantea al efecto cuestión de confianza. Si el Congreso no está reunido, el Presidente de la República convoca a legislatura extraordinaria.

[6] Art. 132: El Congreso hace efectiva la responsabilidad política del Consejo de Ministros, o de los ministros por separado, mediante el voto de censura o el rechazo de la cuestión de confianza. Esta última sólo se plantea por iniciativa ministerial. Toda moción de censura contra el Consejo de Ministros, o contra cualquiera de los ministros, debe ser presentada por no menos del veinticinco por ciento del número legal de congresistas. Se debate y vota entre el cuarto y el décimo día natural después de su presentación. Su aprobación requiere del voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso. El Consejo de Ministros, o el ministro censurado, debe renunciar. El Presidente de la República acepta la dimisión dentro de las setenta y dos horas siguientes. La desaprobación de una iniciativa ministerial no obliga al ministro a dimitir, salvo que haya hecho cuestión de confianza de la aprobación.

[7] https://www.facebook.com/EnfoqueDerecho/videos/247575493888717

[8] Cairo, Omar (2018). La cuestión de confianza en el derecho constitucional peruano. Pensamiento Constitucional N° 23, 2018, pp. 37-49

[9] https://www.facebook.com/EnfoqueDerecho/videos/247575493888717

[10]  Expediente 0006-2018-PI/TC

[11] Art. 134: El presidente de la República está facultado para disolver el Congreso si éste ha censurado o negado su confianza a dos Consejos de Ministros. El decreto de disolución contiene la convocatoria a elecciones para un nuevo Congreso. Dichas elecciones se realizan dentro de los cuatro meses de la fecha de disolución, sin que pueda alterarse el sistema electoral preexistente. No puede disolverse el Congreso en el último año de su mandato. Disuelto el Congreso, se mantiene en funciones la Comisión Permanente, la cual no puede ser disuelta. No hay otras formas de revocatoria del mandato parlamentario. Bajo estado de sitio, el Congreso no puede ser disuelto.

[12] https://www.enfoquederecho.com/2021/08/25/editorial-vacancia-a-pedro-castillo-incapacidad-moral-permanente-tras-la-designacion-del-actual-gabinete/

[13] https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/iusetveritas/article/view/20747

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