Por Enfoque Derecho

Este 16 de septiembre, el Congreso de la República -con 74 votos a favor, 41 votos en contra y tres abstenciones- aprobó el texto sustitutorio de la ley que establece una interpretación de la cuestión de confianza, la cual se encuentra regulada en los artículos 132 y 133 de la Constitución Política[1]. Así, se indicó que el Poder Ejecutivo no puede plantear cuestión de confianza en materias que excedan de sus competencias y abarquen temas abordados por el Parlamento únicamente[2]. En tal sentido, se exonera la posibilidad de presentar este recurso en temas relativos a la aprobación o no de reformas constitucionales. Asimismo, esta propuesta de interpretación establece que la aprobación o negación de la cuestión de confianza tiene que ser comunicada de manera expresa al Poder Ejecutivo para que surta efecto.

Es evidente, entonces, que esta delimitación se ha realizado principalmente debido a los recientes sucesos presentados en la política peruana. De ese modo, a fin de que no se pueda disolver el Congreso por medio de una negación fáctica o tácita de la cuestión de confianza, como sucedió en el 2019 durante el mandato de Martín Vizcarra, es que se ha establecido un parámetro fijo que la regula. Del mismo modo, tras los comentarios del Gobierno respecto a la Asamblea Constituyente y el uso de la cuestión de confianza como mecanismo para posibilitar su aprobación es que el Congreso estableció esta interpretación que limita los alcances sobre los cuales se puede interponer dicho mecanismo.

En el siguiente editorial, Enfoque Derecho analizará la constitucionalidad de esta ley interpretativa y la afectación que implica a las facultades otorgadas al Poder Ejecutivo por nuestra actual Carta Magna.

  1. Es una reforma constitucional encubierta

La cuestión de confianza es un mecanismo por medio del cual el Poder Ejecutivo puede consultar al Parlamento sobre algún tema que este considere pertinente. Sin embargo, de acuerdo con Francisco Eguiguren, las materias susceptibles de ser sometidas a una cuestión de confianza deben ser las que guarden una relación respecto de “alguna propuesta o materia que interesa al Gabinete o al Ministro que la plantea, pero cuya aprobación no  puede  realizarla  directamente  sino  que  requiere del respaldo político del Congreso” (2018). Por otro lado, para que esta sea aprobada, debe contar con  una votación favorable de la mitad más uno del número legal de congresistas. Así, de acuerdo al artículo 133 de la Constitución, si el presidente del Consejo de Ministros, plantea una cuestión de confianza al nombre del Gabinete y esta es rechazada, entonces se produce una crisis total del Gabinete, por medio de la cual estos últimos deben renunciar. Asimismo, cabe enfatizar que, de acuerdo al artículo 134 de la Constitución, si el Parlamento niega dos veces la confianza al Gabinete, el presidente está facultado a disolver el Congreso.

Ahora bien, nuestra Carta Magna no establece a cabalidad cuáles son los tópicos que pueden generar que el Gabinete solicite la confianza; sin embargo, carecería de sentido que esta se plantee a causa de cualquier suceso. De este modo, si bien se suele emplear como un mecanismo de control de poderes, su justificación debe versar sobre temas referidos a las competencias del Legislativo que se relación con las funciones del Gobierno. No obstante, el artículo único del recientemente aprobado texto sustitutorio que interpreta dicha figura establece que las materias por las cuales el Ejecutivo puede plantear la cuestión de confianza son solamente las referidas a sus competencias. Es decir, se excluye el cuestionamiento sobre temas que son regulados exclusivamente por el Poder Legislativo. De esta manera, el parlamento fija una “interpretación” que, en realidad, se asemeja a una modificación constitucional, pues plasma límites no contemplados en nuestra Constitución.

Artículo único. Del ejercicio de la cuestión de confianza regulada en el último párrafo del artículo 132 y 133 de la Constitución Política del Perú 

La facultad que tiene un ministro y la del presidente del Consejo de Ministros, a nombre del Consejo, de plantear una cuestión de confianza conforme al último párrafo del artículo 132 y el artículo 133 de la Constitución Política del Perú está referida a materias de competencia del Poder Ejecutivo, relacionadas directamente a la concreción de su política general de gobierno, no encontrándose entre ellas a la aprobación o no de reformas constitucionales ni las que afecten los procedimientos en las competencia exclusivas y excluyentes del Congreso de la República o de otros organismos constitucionalmente autónomos.

En tal sentido, se estaría generando una reforma constitucional “fáctica” que no contempla los requisitos establecidos por nuestro sistema jurídico, razón por la cual se estaría vulnerando nuestra Carta Magna y el Estado Constitucional de Derecho. Asimismo, debemos aclarar que la entidad base que se encarga de interpretar lo establecido por la Constitución es el Tribunal Constitucional. Así, la correcta vía por la cual el Congreso podría establecer límites a la cuestión de confianza es por medio de una ley de reforma constitucional, la cual está regulada por el artículo 206 de la Constitución.

Artículo 206.- Reforma Constitucional

Toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso con mayoría absoluta del número legal de sus miembros, y ratificada mediante referéndum. Puede omitirse el referéndum cuando el acuerdo del Congreso se obtiene en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una votación favorable, en cada caso, superior a los dos tercios del número legal de congresistas. La ley de reforma constitucional no puede ser observada por el Presidente de la República

El Congreso, como único ente, tiene la facultad de modificar la cuestión de confianza por medio del voto favorable de dos legislaturas. Sin embargo, teniendo en cuenta que se estaría afectando el control entre poderes, carece de sentido que sea únicamente el Parlamento el encargado de reformar este mecanismo. Esto debido a que al Poder Legislativo le resulta favorable que el gobierno sea limitado en las facultades que posee para realizar un control político, razón por la cual este proyecto de reforma sería plenamente aceptado por el Congreso. Ante esta problemática, Enfoque Derecho conversó con el constitucionalista y jurista Francisco Eguiguren, el cual nos comentó que la manera más idónea por la cual se deben modificar los mecanismos de control político, como la censura o la cuestión de confianza, es por medio de un referéndum popular, pues este permite que la sociedad en general pueda ratificar las decisiones emitidas por el parlamento y otorga mayor legitimidad a las modificaciones relacionadas a temas que afecten a nuestro actual régimen.

Debido a que la regulación de la cuestión de confianza y su limitación implica una afectación al equilibrio de poderes, ya que reduce las facultades del Ejecutivo y control político de este, es fundamental que sea sometida a voto popular. Esto debido a que, en un Estado Constitucional de Derecho, es el poder constituyente el que, en primer lugar, posee la soberanía para reorganizar el Estado y reformar la Constitución. En tal sentido, y a fin de que se respete a cabalidad la voluntad del pueblo, la vía más idónea para la modificación de estas materias es a través de un referéndum que ratifique la reforma constitucional parcial del actual artículo 131. Así, sería el pueblo el que aceptaría esta afectación a nuestro actual sistema presidencialista atenuado.

  1. El Poder Legislativo pretende limitar las competencias del Ejecutivo

En el marco de un Estado Constitucional de Derecho, las instituciones que nos representan poseen autonomía para el ejercicio de sus competencias (art. 188 de la Constitución). En nuestro entorno político, no hemos sido ajenos a los conflictos de competencia, como en el Expediente 0006-2019-CC/TC referido a la disolución del Congreso, donde el Tribunal Constitucional declaró infundada la demanda competencial interpuesta por el presidente de la Comisión Permanente. En dicha sentencia, el máximo intérprete de la Constitución explicó que los conflictos competenciales se dividen en típicos (positivos y negativos) y atípicos (por menoscabo de atribuciones constitucionales y por omisión de cumplimiento de un acto obligatorio).

Los conflictos positivos se presentan cuando dos o más entidades estatales se consideran competentes para ejercer una misma competencia o atribución. Por el contrario, el conflicto negativo se produce cuando dos o más entidades estatales se niegan a asumir una competencia o atribución por entender que ha sido asignada a otra entidad estatal, o cuando mediante la omisión de un determinado acto estatal obligatorio se afecta el ejercicio de las atribuciones o competencias de otra.

Por su parte, los conflictos por menoscabo de atribuciones se presentan cuando una entidad estatal, al ejercer indebidamente sus competencias, entorpece la labor de otra sin haber invadido, en rigor, la esfera de sus competencias. En este supuesto, no se discute la titularidad de una competencia determinada sino la forma en la que ésta se ejerce material o sustancialmente.

Este tipo de conflicto puede presentar, a su vez, dos modalidades distintas:

(i) Conflicto constitucional por menoscabo en sentido estricto: se produce cuando, a pesar de estar perfectamente delimitadas las competencias de las entidades estatales intervinientes, una de éstas las ejerce de manera inadecuada o prohibida, e impide a las demás ejercer las suyas a cabalidad.

(ii) Conflicto constitucional por menoscabo de interferencia: se produce cuando las competencias de dos o más entidades están relacionadas entre sí hasta el punto en que una de éstas no puede ejercer las suyas sin que la otra realice determinadas actuaciones. (fundamento 1)

En lo concerniente al presente editorial, identificamos un conflicto constitucional por menoscabo en sentido estricto entre el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo, toda vez que la nueva interpretación de la cuestión de confianza repercute en las competencias del Ejecutivo, pues limita el uso de dicha figura para la aprobación o no de una reforma constitucional.

La regulación de las competencias obedece al principio de separación y equilibrio de poderes (art. 43 de la Constitución). En el expediente antes referido, el Tribunal Constitucional desarrolla cada uno de estos principios.

  • Principio de separación de poderes propiamente dicho: Hace referencia a la autonomía funcional y a las diferentes competencias que cada poder estatal (y también cada órgano constitucional autónomo) tiene, pero también a las distintas funciones (sociales y políticas) que cada uno cumple tendencialmente (tales como representar, legislar y fiscalizar en el caso del Legislativo, o de gobernar y hacer cumplir las leyes en el caso del Ejecutivo). Este principio, desde luego, conlleva a reconocer las eventuales tensiones que puedan surgir entre los poderes públicos.
  • Principio de balance entre poderes: Se refiere a la existencia de mecanismos de coordinación (tales como la delegación de facultades, el respaldo a políticas de gobierno a través de la cuestión confianza, la reglamentación de las leyes, la iniciativa legislativa por parte del Poder Ejecutivo o los órganos constitucionales autónomos, etc.); mecanismos de control recíproco (control jurídico y jurídico-político entre los poderes y órganos constitucionales autónomos); y mecanismos de equilibrio entre poderes (respeto a la autonomía de los otros poderes y órganos constitucionales autónomos, regulación de las competencias y funciones ajenas sin desnaturalizarlas, etc.). La regulación, el ejercicio e incluso la interpretación de los alcances de los mecanismos de coordinación, de control recíproco o de equilibrio entre poderes no pueden realizarse alterando o desnaturalizando el balance que ha buscado asegurar la Constitución, y que es parte medular de nuestro modelo.

El sistema del check and balance atenúa la relación entre los poderes del Estado, ya que así como cada poder tiene autonomía y competencias específicas, en el desarrollo de estas, surgen roces o choques, para lo cual están los mecanismos de coordinación, control y equilibrio. Y si bien hay un control entre el Ejecutivo y el Legislativo, se debe tener cuidado al momento de regular cualquier figura, porque cada una está presente como límite de la otra (por ejemplo, la censura y la cuestión de confianza). Por consiguiente, al regular la cuestión de confianza para una interpretación que limita las competencias del Poder Ejecutivo, se le otorga más poder al Congreso, por ende, se quebrantan estos dos principios: separación y balance entre poderes, valga decir, soportes de nuestro modelo de Estado Constitucional de Derecho.

Por último, así como lo destacamos en un editorial reciente, el Tribunal Constitucional se manifestó respecto a un intento pasado de modificar la aplicación de la cuestión de confianza. En ese caso, se pretendía modificar el literal “e” del artículo 86º del Reglamento del Congreso de la República; ocasionando que no procediera la interposición de  una cuestión de confianza cuando esté destinada a promover, interrumpir o impedir la aprobación de una norma o un procedimiento legislativo o de control político. Claramente, el Tribunal identificó la vulneración al principio de división de poderes y expresó lo siguiente: “Si la cuestión de confianza es entendida como una facultad del Poder Ejecutivo, cuya finalidad esencial es servir de contrapeso a la potestad del Congreso de hacer políticamente responsable a los ministros (mediante la moción de censura), las restricciones a dicha facultad introducidas por la norma impugnada vulnerarían el principio de balance entre poderes, que es un rasgo de identidad de nuestra forma de gobierno, el cual no puede ser alterado ni aun vía reforma constitucional sin quebrantar la separación de poderes” (fundamento 74)[3].

  1. Conclusiones

En conclusión, la actual ley interpretativa, al establecer límites respecto a los tópicos sobre los cuales el Ejecutivo puede plantear una cuestión de confianza, implica, en realidad, una reforma constitucional encubierta. Así, el parlamento, a pesar de tener la competencia de realizar modificaciones a la Constitución, adoptó por una vía “interpretativa” que establece fácticamente una vulneración a la Constitución. No obstante, debido a que la limitación de mecanismos de control, como la cuestión de confianza, acarrea una afectación al equilibrio de poderes, consideramos que la medida más idónea para ratificar este tipo de modificaciones debe ser un referéndum popular.

Por otro lado, la vulneración al principio de división y balance entre poderes es evidente, pues limita las competencias del Poder Ejecutivo al restringir el uso de la cuestión de confianza para aprobar o no reformas constitucionales. Dicha vulneración no puede permitirse en un Estado Constitucional de Derecho como el nuestro; además, no puede modificarse un mecanismo de control sin también alterar a su contraparte -en este caso, la censura.

Por tales motivos, este texto sustitutorio devendría en inconstitucional, conflictivo y desproporcionada.


Fuentes:

[1] https://rpp.pe/politica/congreso/pleno-del-congreso-aprobo-texto-sustitutorio-para-interpretar-la-cuestion-de-confianza-noticia-1358271

[2] https://canaln.pe/actualidad/congreso-pleno-aprobo-texto-sustitutorio-que-interpreta-cuestion-confianza-n439190

[3] https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2018/00006-2018-AI.pdf

DEJA UNA RESPUESTA

Please enter your comment!
Please enter your name here