Por Enfoque Derecho

  1. Introducción

Hace unas semanas se difundió la noticia sobre los pedidos realizados por los excongresistas y expresidentes interinos de la República, Manuel Merino y Francisco Sagasti. Ambos solicitaron mediante oficio ante el Congreso que se les otorgue la pensión vitalicia para expresidentes.

Por un lado, Manuel Merino de Lama oficializó su pedido el 8 de septiembre, donde citó la Ley 26519 para sustentar el mismo. Por su parte, Sagasti oficializó su pedido el 26 de julio. Ahora, ambas solicitudes deberán ser evaluadas por la oficina de asesoría jurídica del Congreso.[1] Ante dichas noticias se han suscitado distintas posiciones sobre si corresponde aprobar los pedidos o en todo caso rechazarlos.

En el presente editorial, Enfoque Derecho busca responder a la siguiente interrogante: ¿Corresponde la pensión vitalicia a Manuel Merino? Para ello, analizaremos la definición y regulación existente sobre dicha figura, y su aplicación al caso en cuestión, no sin antes hacer un recuento de los hechos producidos que llevaron a este personaje a asumir la Presidencia de la República del Perú. Asimismo, realizaremos un breve análisis sobre el caso de Francisco Sagasti, cuestionando si existe alguna distinción. Por último, desarrollaremos la diferencia entre estos casos y los de Valentín Paniagua y Martín Vizcarra.

  1. La pensión vitalicia: concepto y regulación

A primera vista, la pensión vitalicia para expresidentes consiste en un monto de dinero que se otorga mensualmente a quienes ejercieron el cargo de Jefes de Estado en periodos pasados. No obstante, esta figura tiene ciertas precisiones a partir de su regulación.

En primer lugar, conversamos con Noemí Ancí, magíster en Democracia Constitucional y profesora de la Facultad de Derecho PUCP, quien nos mencionó que, desde una perspectiva constitucional, “no podríamos hablar de un derecho especial a la pensión presidencial vitalicia”. Entonces, ¿qué aspecto constitucional debemos tomar en cuenta? Al respecto, se ha mencionado continuamente el artículo 115 de la Constitución.

No obstante, este artículo solamente establece lo siguiente:

Artículo 115.-

Por impedimento temporal o permanente del presidente de la República, asume sus funciones el primer vicepresidente. En defecto de este, el segundo vicepresidente. Por impedimento de ambos, el presidente del Congreso. Si el impedimento es permanente, el presidente del Congreso convoca de inmediato elecciones.

En ese sentido, la Constitución está previendo una línea jerárquica de sucesión en el cargo con la finalidad de mantener la estabilidad gubernamental. Esto es, en caso de que el Presidente no pueda ejercer sus funciones, “asumirá” las mismas un personaje con un cargo distinto en el siguiente orden: primer vicepresidente, segundo vicepresidente y presidente del Congreso. Esta línea sucesoria no nos aclara las respuestas al caso analizado en el presente editorial.

Por ello, indagando más sobre dicho artículo, se debe mencionar a la Ley N° 27375 o Ley de Interpretación del Artículo 115 de la Constitución Política del Perú[2]. Esta norma cuenta con un único artículo, en el cual se señala que esta asunción del cargo de presidente de la República por parte de aquel que ocupa el cargo de presidente del Congreso, no implica la vacancia de este último cargo ni de ser Congresista de la República. Es decir, aquella persona que siendo presidente del Congreso pasa a asumir el cargo de Jefe de Estado y Gobierno, por el artículo 115 y su ley interpretativa, continuaría teniendo la condición de congresista.

En segundo lugar, debemos señalar la regulación existente sobre el tópico de este escrito: Ley N° 26519 o Ley que establece pensión para expresidentes Constitucionales de la República[3]. Esta ley que cuenta con pocos artículos fue promulgada en 1995 por el presidente en dicho momento, Alberto Fujimori. El artículo 1 de esta norma establece lo siguiente:

Artículo 1.- Los ex Presidentes Constitucionales de la República gozarán de una pensión equivalente al total de los ingresos de un Congresista en actividad.

En caso de fallecimiento serán beneficiarios de la pensión el cónyuge y los hijos menores si los hubiere. Si resultaran beneficiarios ambos simultáneamente, la pensión se otorgará a prorrata.

De ese modo, actualmente, recibirían S/. 15 600 soles mensualmente, pues es el monto que equivale al sueldo básico de un congresista en actividad. Cabe señalar que esta pensión quedará en suspenso cuando el expresidente haya sido acusado constitucionalmente, salvo que la sentencia lo declare inocente.

Ante esta norma, han surgido diversos cuestionamientos. De hecho, tan solo durante el periodo de 2016 a 2021, se presentaron 25 proyectos de ley de distintos grupos parlamentarios que tenían la finalidad de eliminar la pensión vitalicia para expresidentes[4]. Se cuestiona que, según los Registros del Congreso de la República, desde la promulgación de la ley hasta el año 2016, el Estado ha desembolsado 7 millones 972 mil 763 soles en el pago de pensiones a los expresidentes tales como Fernando Belaunde, Valentín Paniagua y su viuda Nilda Jara, Alejandro Toledo, Alan García y Ollanta Humala[5]. Además de ello, cuentan con otros beneficios como el seguro médico, préstamo de un vehículo con chofer, etc.

Frente a todas estas iniciativas legislativas, la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de 2020-2021 las acumuló y aprobó un dictamen que fue posteriormente aprobado por el pleno del Congreso. En el documento final se señalaba que el Parlamento podría aprobar, de manera excepcional, el otorgamiento de una “pensión de gracia, vitalicia o por periodo definido”, a los expresidentes. Estos últimos debían encontrarse en estado de necesidad o de incapacidad para trabajar, no percibir otra pensión o ingreso del Estado, no haber sido acusado constitucionalmente y no tener sentencia por delito doloso. Entre otros puntos, señalaron que la pensión no podía ser superior a 8 remuneraciones mínimas vitales y que se eliminaban los otros beneficios que les destinaban a los exmandatarios. No obstante, esa misma norma señala que el monto sería fijado en función del “desempeño del cargo del mandatario y la labor de trascendencia nacional realizada en beneficio del país”[6].

Luego, la autógrafa de la ley fue enviada al Poder Ejecutivo, donde Sagasti  observó la misma días antes de dejar el cargo de presidente de la República. El mandatario, en dicho momento, señaló que “la pensión para expresidentes debe ser aplicada a todos por igual, sin importar el respaldo por la conformación congresal de turno” y que “el servicio de seguridad y protección debe ser vitalicio y no restringirse a dos años”. Asimismo, Violeta Bermúdez argumentó que observó esta ley aprobada por el Congreso debido a que “más que fortalecer la figura del Jefe del Estado, la debilitaba y podría prestarse a arbitrariedades”[7]. Por todo ello, como no ha sido promulgada aún esta ley que elimina la pensión vitalicia, la Ley 26519 continúa estando vigente y bajo su amparo, tanto Merino como Sagasti e incluso Vizcarra han solicitado la pensión vitalicia.

Como se puede observar, la Ley 26519 ha sido muy criticada. Entre dichas críticas, García Toma señaló al Comercio[8] que la redacción de la norma señalada no precisa a quién le correspondería o no este beneficio. Ante ello, propone que “debería ser otorgado a quienes obtuvieron la condición de presidente en el marco de un sufragio y no en función a las reglas de sucesión, un segundo elemento a considerar es el tiempo de ejercicio del cargo”.

Asimismo, cabe señalar el comentario de Noemí Ancí sobre la figura de la pensión vitalicia:

“La nueva ley que iba a ser aprobada y que buscaba quitar la posibilidad de recibir derechos especiales como una pensión vitalicia puede verse como una medida populista en un contexto donde hay investigaciones […] y altos cuestionamientos a la figura presidencial. Sin embargo, si bien es cierto debilita la figura presidencial como señaló la observación del Ejecutivo, creo que nosotros no podemos decir […] constitucionalmente cuál es la respuesta correcta. Es decir, ¿debería corresponder una pensión vitalicia al expresidente o no? Ello se encuentra en el margen de discrecionalidad del legislador. Si este con un debate previo y análisis dentro de la comisión respectiva, consideró oportuno y pertinente eliminar la figura de la pensión vitalicia, pero incluir una excepción donde políticamente pueda dársela en agradecimiento o bajo consideraciones particulares de un caso de necesidad; considero que esa sería una fórmula ponderada y óptima […]”.

Finalmente, se puede observar lo cuestionable que es la figura de la pensión vitalicia para expresidentes, la cual ha generado gastos millonarios al país y que conllevó a una serie de iniciativas por parte del Parlamento con el fin de eliminar dicha figura. Es más, estuvo a punto de ser eliminada junto a otros beneficios. Sin embargo, ello no es el objetivo de este escrito. A continuación, utilizaremos la regulación actual para analizar el pedido realizado por Manuel Merino y, adicionalmente, analizaremos el caso de Sagasti, entre otros.

  1. ¿Le corresponde la pensión vitalicia a Manuel Merino?

Para poder llegar a determinar si les  corresponde o no la pensión Vitalicia, corresponde establecer el contexto político del momento.

Manuel Merino, quién en ese entonces era jefe del Congreso, asumió el 10 de noviembre de 2020 la presidencia de Perú, tras impulsar la destitución del mandatario Martín Vizcarra, en una ceremonia ante el Poder Legislativo, convocada por él mismo. En la cual, señaló que asumirá el Ejecutivo dijo que respetará el calendario de los comicios presidenciales, programados para abril de 2021[9].

Sin embargo, la destitución de Vizcarra desencadenó una ola de contestación social y protestas contra Merino, quién  renunció un domingo 15 de noviembre en medio de multitudinarias protestas en su contra, cuya represión dejó dos muertos y numerosos heridos.[10]

Aclarado el contexto político, nos centraremos en sí le corresponde o no a Manuel Merino la pensión vitalicia.

El pasado 23 de setiembre, Manuel Merino envió una carta a la titular del Congreso, María del Carmen Alva, para pedirle que se le otorgue la pensión establecida en la ley N°26519, así como otros beneficios, por haberse encargado de la Presidencia de la República del 10 al 15 de noviembre de 2020[11]. Asimismo, pidió los beneficios logísticos y de personal incluidos en un acuerdo del 2016 de la Mesa Directiva[12].

Respecto al pedido de Merino, Luciano López, abogado constitucionalista y profesor universitario, señaló lo siguiente[13]:

“Ni para él ni para ningún presidente del congreso que haya asumido las funciones del presidente de la república. El  artículo 115 de la constitución que establece una suerte de línea sucesoria si es que el Presidente de la  República vaca en su cargo o tiene un impedimento temporal o permanente declarado por el congreso, se genera una línea sucesoria que tiene una lógica anclada en quienes lo acompañan a él  cuando postuló para ser electo por voto popular como presidente de república. La figura de los  vicepresidentes a nivel constitucional es la de unos accesitarios porque no tiene ninguna que la establecida con la propia constitución cuando el presidente sale  de viaje,  el primer vicepresidente se encarga, pero del despacho ni siquiera asume la función del cargo como tal es solamente el despacho presidencial. solamente se convierte en realidad en  presidente de la república por acceso cuando hay un impedimento temporal o permanente”.

Sobre este punto, la abogada constitucionalista Noemí Anci, señaló que ante la figura de la pensión vitalicia, no existe un mandato constitucional que establezca la obligación como sociedad de otorgarles una pensión vitalicia, pero tampoco existiría la activación del derecho a la misma. En ese sentido, señala que el tema de la pensión vitalicia para el caso de los presidentes, es un tratamiento excepcional y especial, por lo que no podríamos hablar de un derecho especial a la pensión especial vitalicia. Asimismo, señaló que si bien el artículo 115 de la Constitución, prevé la posibilidad de que ingrese al cargo tanto vicepresidente(ta) o todos los que continúan en la línea del gobierno, lo importante es recordar que esta jerarquía se prevé con la finalidad de mantener la estabilidad gubernamental y ha sido diseñada en términos de competencia, cada vez que el Presidente, tiene que recurrir a alguna actividad propia de su función, necesita un reemplazo, pero eso no quiere decir  que se excluyan momentos como los ocurridos en el caso de Martín Vizcarra, cuando ingresa Merino, no tampoco los casos donde se da la muerte del presidente.

De igual manera, el abogado constitucionalista Erick Urbina indicó al Diario El Comercio que según la legislación vigente, tanto Merino, Sagasti y Vizcarra, podrían solicitar la pensión y les corresponde que se la otorguen, debido a que han ejercido la Presidencia de acuerdo a mandato constitucional, además de que ninguno de ellos tiene una sentencia que los haya invalidado, pueden formular el pedido y ya correspondería al Congreso tomar la decisión de si determinar si se otorga o no[14].

Por otro lado, nos cuestionamos si podría corresponder o no la pensión vitalicia. Es por ello que también debemos tener en cuenta el contexto político.

El lunes 16 de noviembre, el Pleno del Congreso eligió a Francisco Sagasti Hochhausler, como presidente de la Mesa Directiva del Congreso para completar el periodo 2020-2021, acompañado de  Mirtha Vásquez Chuquilin, Luis Roel Alva y Matilde Fernández Florez en la primera, segunda y tercera vicepresidencia, respectivamente[15]. Al día siguiente, Sagasti asumió la Presidencia de la República para conducir en proceso de transición hasta el 28 de julio de 2021, en cumplimiento a la sucesión constitucional[16].

Según Luciano López, tampoco le correspondería a Francisco Sagasti ya que al ser Presidente del Congreso, que terminó asumido las funciones del Presidente de la República, pues sólo habría asumido las funciones de ser presidente. Sin embargo, para Omar Cairo, Franciso Sagasti  sí debería recibir una pensión, ya que nos encontraríamos ante un restablecimiento de la línea sucesoria prevista en la Constitución, tras la renuncia de Merino[17].

Como hemos evidenciado, las opiniones respecto a si le corresponde o no son variadas y contrarias, debido a que lo establecido en el mandato constitucional no resulta del todo claro, sin embargo, consideramos importante que la posición que llega a ser  más objetiva  y fundamentada, sin caer en un razonamiento subjetivo, es la que considera que no corresponde la pensión vitalicia a Manuel Merino, basada en la finalidad y los supuestos de nuestra constitución.

  1. ¿Caso Paniagua como precedente?

La discusión en torno a si correspondería o no la pensión vitalicia a Manuel Merino, nos lleva a preguntarnos si previamente existió algún caso donde a un Presidente del Congreso que asumió la Presidencia de la República, se le otorgó dicho beneficio. Como respuesta, pensamos inmediatamente en el caso de Valentín Paniagua, pues como ya señalamos antes, él recibió la pensión vitalicia e incluso lo recibió su viuda Nilda Jara.

Paniagua fue un abogado y político peruano, que ingresó a ocupar el cargo de Congresista para el período parlamentario 2000-2005, por Acción Popular. Asimismo, el 16 de noviembre del 2000 se le eligió dentro del Legislativo como Presidente del Congreso. Luego, tras la destitución de Alberto Fujimori y la renuncia previa de sus Vicepresidentes, Paniagua seguía en la línea de sucesión presidencial según el artículo 115 de la Constitución. Por ello, el 22 de noviembre del 2000, Paniagua asumió la Presidencia Transitoria de la República para el periodo de 2000-2001, teniendo como principal objetivo convocar a nuevas elecciones para el 2001.

Ahora bien, Paniagua posteriormente recibió la pensión vitalicia para expresidentes, siendo que se encontraba en situación igual a la de Sagasti y Merino. Entonces, ¿le correspondía esa pensión? ¿Ese caso marca un precedente?

De acuerdo al constitucionalista Luciano López[18], no le correspondía la pensión vitalicia a Paniagua. El abogado señala que en ese caso fue un error el haberle otorgado la pensión vitalicia, y “el error no genera derecho”. Por ello, no podría tomarse tal caso como precedente para otorgar la pensión vitalicia a Merino. Asimismo, López precisa que ese caso mereció que se dicte la Ley 27 375, una ley que está vigente y que ya hemos comentado en el segundo apartado del presente editorial. Esa ley interpreta que cuando el Presidente del Congreso asume el cargo del Presidente de la República, en realidad no está asumiendo el cargo, sino las funciones. Es decir, el Presidente del Congreso mantiene su cargo inicial, y solo está encargado de las funciones presidenciales.

Por su parte, la abogada especialista Noemí Anci nos comentó lo siguiente sobre el caso Paniagua:

“[En primer lugar] hay que evaluar qué similitudes existen entre estos casos. […] El problema está en la asunción democrática del poder y para ello, [Paniagua] asumió el cargo en un contexto donde el Presidente de la República había renunciado por fax y estaba siendo implicado en delitos de corrupción y de lesa humanidad. Con ello, la figura de la vacancia presidencial que se dio en ese momento era una especie de necesidad de que la nación vuelva a nacer en un contexto democrático. Es ahí donde llega Paniagua y se le ve como una figura que ayuda a la estabilización democrática. En cambio, en el caso vigente, la asunción en el cargo por Merino fue antidemocrática. Luego, si bien Sagasti ingresa para asegurar la estabilidad, no se equipara a Paniagua, pues fue elegido en una cuestión sumamente contextual dentro del Congreso de la República […] No puede verse  necesariamente como el reemplazo de un presidente, que pudo haber ayudado a estabilizar el país, sino como una necesidad: o se elegía a alguien que pertenecía a uno de los partidos políticos que no había votado por la vacancia presidencial o simplemente hubiéramos seguido en un caos político. Entonces, el caso Paniagua nos sirve para reflexionar el entorno, pero no podemos equipararlos”.

  1. Distinción con el caso de Vizcarra

Como es conocido, Martín Vizcarra fue vicepresidente en el gobierno de Pedro Pablo Kuczynski, quien fue elegido para el periodo 2016-2021. Este último enfrentó dos procesos de vacancia presidencial llevadas a cabo por el Congreso. El 23 de marzo de 2018, con 105 votos a favor, 12 en contra y 4 abstenciones, el Congreso aceptó la renuncia de Kuczynski y declaró la vacancia al cargo de Presidente de la República.

En ese contexto, Martín Vizcarra como vicepresidente y, siguiendo el artículo 115 de la Constitución, asumió la presidencia del país con la finalidad de continuar el mandato hasta el 2021 (aunque al final fue vacado en 2020). Ahora bien, Martín Vizcarra, quien recientemente fue elegido congresista de la República para el período 2021-2026, ha anunciado que solicitará la pensión vitalicia. En palabras suyas, mencionó: “Espero hacer el trámite con este Congreso presente, porque es un derecho que corresponde”[19]. Ante ello nos cuestionamos si ¿a él sí le correspondería la pensión vitalicia?

Como respuesta a dicha interrogante, la abogada Noemí Ancí nos comentó lo siguiente:

“[…] Vizcarra fue elegido en la fórmula presidencial junto con Kuczynski, como vicepresidente de la República. Entonces, tiene una categoría democrática prevista por los casos en la Constitución y toda esta asunción del mando. Por otro lado, Merino y Sagasti asumieron en una situación atípica, son casos distintos […]”.

Es decir, a Vizcarra sí le correspondería la pensión vitalicia. Sin embargo, debemos precisar que actualmente no puede acceder a dicho beneficio toda vez que fue acusado constitucionalmente e inhabilitado. Esto es, recordemos el artículo 2 de la Ley N° 26519, por el derecho establecido en la ley queda en suspenso para casos donde el expresidente ha sido acusado constitucionalmente, salvo que la sentencia judicial los declare inocentes (esto último no ha sucedido aún en el caso de Vizcarra).

En conclusión, si bien el caso de Vizcarra se distingue del caso de Merino y Sagasti, por lo que le correspondería la pensión vitalicia, actualmente no puede acceder a dicho beneficio. Esto tomando en cuenta que Vizcarra fue sometido a juicio político, esto es, fue acusado constitucionalmente el 16 de abril por el caso Vacunagate. Recordemos que el caso Vacunagate consistió en la inmunización secreta de cientos de personas, incluyendo funcionarios del gobierno no vinculados al ensayo clínico que hizo Sinopharm en Perú en el año 2020.

  1. Conclusiones

En primer lugar, debemos señalar que la pensión vitalicia, es una figura con un régimen especial, y cuya interpretación respecto a sus beneficiarios ha sido materia de debate en el presente año debido al contexto y crisis política en el que nos hemos encontrado; sin embargo, ello ha servido para poder aclarar su contenido y su ámbito de aplicación.

En segundo lugar, respecto al pedido de Manuel Merino, se debe señalar que no corresponde otorgarle la pensión vitalicia, pero no por motivos de sus acciones y omisiones cuando asume las funciones de Presidente, ni por la temporalidad del cargo, sino por la interpretación que establece nuestra Constitución, y de manera específica lo señalado en el artículo 115, lo que claramente evidencia que no por asumir funciones del presidente, puedas llegar a ser beneficiario de la pensión vitalicia.

En tercer lugar, debemos referirnos al caso de Valentín Panigua, y es que este caso ha sido citado como un precedente para poder señalar que si le correspondería la pensión vitalicia a Francisco Sagasti como a Manuel Merino, a pesar de ello, consideramos que dicha situación no debió producirse, por lo que no puede ser utilizado como un argumento que avale el pedido actual, ya que en ese momento no se realizó una correcta interpretación de lo señalado por la Constitución.


Bibliografía y Referencias

[1] https://perucheck.pe/articles/verificadas/2021/09/25/manuel-merino-y-francisco-sagasti-piden-pension-vitalicia-para-expresidentes-a-quienes-corresponde-ese-pago-481

[2] https://docs.peru.justia.com/federales/leyes/27375-dec-4-2000.pdf

[3] https://docs.peru.justia.com/federales/leyes/26519-aug-4-1995.pdf

[4] https://laley.pe/art/12049/todo-lo-que-debes-de-saber-sobre-la-pension-vitalicia-para-los-expresidentes

[5] https://rpp.pe/politica/gobierno/las-pensiones-de-los-expresidentes-peruanos-noticia-1046000

[6] https://elcomercio.pe/politica/congreso/pleno-del-congreso-aprobo-eliminar-la-pension-vitalicia-para-los-expresidentes-de-la-republica-nndc-noticia/

[7] https://elperuano.pe/noticia/125178-retiro-de-pension-vitalicia-a-expresidentes-podria-prestarse-a-arbitrariedades-afirma-bermudez

[8] Ídem 6.

[9] https://www.dw.com/es/manuel-merino-asume-como-presidente-de-per%C3%BA/a-55556756

[10] https://gestion.pe/peru/politica/manuel-merino-el-breve-presidente-de-peru-noticia/?ref=gesr

[11] https://rpp.pe/politica/congreso/manuel-merino-solicita-al-congreso-pension-vitalicia-como-expresidente-noticia-1359296

[12] https://larepublica.pe/politica/2021/09/24/beneficios-economicos-para-los-expresidentes-generan-controversia-manuel-merino/

[13] https://www.youtube.com/watch?v=OpKgJRI_Z8k

[14] https://elcomercio.pe/politica/congreso/manuel-merino-pide-pension-vitalicia-como-expresidente-a-quienes-les-corresponde-este-beneficio-francisco-sagasti-martin-vizcarra-valentin-panigua-noticia/?ref=ecr

[15] https://comunicaciones.congreso.gob.pe/noticias/francisco-sagasti-es-elegido-presidente-del-congreso/

[16] https://andina.pe/agencia/noticia-francisco-sagasti-asume-presidencia-de-republica-821791.aspx

[17] https://exitosanoticias.pe/v1/cairo-merino/

[18] https://rpp.pe/politica/gobierno/le-corresponde-pension-vitalicia-a-manuel-merino-y-a-francisco-sagasti-esto-opina-un-constitucionalista-noticia-1359333?ref=rpp

[19] Ídem 1.

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