Entrevista a Sybila Orellana, Abogada por la PUCP con segunda especialidad en Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales por la misma casa de estudios, Máster en Derecho Ambiental por la Universidad del País Vasco y actual abogada del Senace.

«Medio Ambiente y la Evaluación de Impacto Ambiental»

ED: ¿Qué es la Evaluación de Impacto Ambiental? ¿En qué consiste?

SO:  La Evaluación de Impacto Ambiental es considerada el “corazón del Derecho Ambiental”, por su incuestionable importancia para la determinación de la viabilidad ambiental de una actividad o proyecto de inversión, antes de su ejecución. En ese sentido, la Evaluación de Impacto Ambiental como figura central del Derecho Ambiental tiene una doble naturaleza, es un instrumento técnico de conocimiento sobre el ambiente y de identificación de los posibles impactos derivados de un proyecto a implementarse, y, a su vez, es un instrumento jurídico constituido en un procedimiento administrativo de evaluación previa, regulado a través de disposiciones normativas generales y especiales de obligatorio cumplimiento.

En esa línea, se puede definir a la Evaluación de Impacto Ambiental como un proceso técnico-legal de carácter participativo mediante el cual el Estado, a través de la autoridad ambiental competente, determina de manera preventiva los impactos ambientales negativos que podría generar una actividad o proyecto de inversión, con la finalidad de establecer medidas efectivas de manejo de ambiental.

La Evaluación de Impacto Ambiental se materializa a través de un procedimiento administrativo mediante el cual, la autoridad evalúa un Instrumento de Gestión Ambiental (IGA) presentado por el titular de un proyecto de inversión público, privado o de capital mixto; siendo el Estudio de Impacto Ambiental detallado (EIA-d), el IGA preventivo más representativo.

Los estudios ambientales son los documentos técnico-legales sujetos a evaluación por parte de la autoridad ambiental competente, que en caso otorgue su aprobación, emitirá la Certificación Ambiental correspondiente, constituyéndose en el acto administrativo emitido por la autoridad, a través de una resolución, certificando con ello que el proyecto de inversión propuesto o sus actividades han cumplido con los principios y requisitos técnico-legales establecidos en el marco del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental (SEIA) y en las normas ambientales generales, sectoriales y complementarias. Con la Certificación Ambiental aprobada, el titular del proyecto de inversión está obligado a cumplir con los planes y medidas establecidos en su Estrategia de Manejo Ambiental y con aquellas obligaciones derivadas del propio IGA.

La primera norma que reguló la Evaluación de Impacto Ambiental en el Perú fue el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales, aprobado mediante el Decreto Legislativo Nº 613 en 1990, posteriormente con la aprobación del Decreto Legislativo Nº 757, Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, se estableció un modelo de gestión ambiental sectorial, es decir, las competencias para la Evaluación de Impacto Ambiental de los proyectos de inversión o actividades productivas y su regulación estaban a cargo de los diferentes ministerios.

Con la creación del SEIA, a través de la Ley N° 27446 (Ley del SEIA) en el año 2001, como sistema único y coordinado, cuya rectoría se encuentra bajo el Ministerio del Ambiente (MINAM), se establecieron, entre otros aspectos, disposiciones y criterios generales para los procesos de Evaluación de Impacto Ambiental, por lo que, a partir de ello, los sectores han ido adecuando sus reglamentos de gestión ambiental a las disposiciones del SEIA. Actualmente, los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental se encuentran regulados por los diferentes reglamentos de gestión ambiental sectoriales (minero, hidrocarburos, transportes, electricidad, entre otros) y supletoriamente por las disposiciones normativas del SEIA y demás normas ambientales.

Las autoridades con competencia en materia de Evaluación de Impacto Ambiental en el Perú son: el Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (Senace), las autoridades sectoriales (ministerios), las autoridades regionales y locales, las cuales tienen entre sus funciones conducir el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, a través de la categorización, revisión y aprobación de los estudios ambientales de los proyectos de inversión sujetos al SEIA, de acuerdo a sus respectivas competencias.

La Evaluación de Impacto Ambiental debe desarrollarse sobre la base de los principios de la gestión ambiental y del SEIA, como es el caso del Principio de Indivisibilidad, por el cual, la evaluación ambiental debe realizarse de forma integral, comprendiendo de manera indivisa todos los componentes del proyecto, a fin de determinar medidas eficaces, por lo que, no se puede otorgar la Certificación Ambiental de un proyecto en forma parcial, fraccionada, provisional o condicionada, bajo sanción de nulidad. Otro de los principios del SEIA es el Principio de Participación, por el que se promueve la intervención informada y responsable de todos los interesados en el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, para una adecuada toma de decisiones.

El proceso de Certificación Ambiental tiene diferentes etapas, una etapa de clasificación del proyecto de inversión, la etapa de elaboración del estudio ambiental, de acuerdo a los Términos de Referencia Comunes o Específicos, aprobados por la autoridad ambiental competente, la ejecución de mecanismos de participación ciudadana antes y durante la etapa elaboración del estudio, luego tenemos propiamente la etapa de evaluación ambiental del estudio y los mecanismos de participación ciudadana ejecutados durante esta etapa de evaluación, la emisión de la resolución decisoria, sustentado en informe técnico-legal correspondiente y, finalmente, el seguimiento y control, a cargo de organismo fiscalizador.

Durante la Evaluación de Impacto Ambiental pueden intervenir diferentes entidades administrativas que por su especialización en una determina materia, se requiere su opinión técnica sobre el estudio ambiental materia de evaluación, en el marco de sus competencias. De acuerdo a la regulación, estas opiniones pueden ser vinculantes o no; por ejemplo, tenemos como opinantes a la Autoridad Nacional del Agua (ANA), el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (Sernanp), el Servicio Nacional Forestal y de Fauna Silvestre (SERFOR) entre otros. La autoridad ambiental deberá considerar todas las opiniones recibidas al momento de formular la resolución aprobatoria o desaprobatoria del estudio ambiental.

Una vez concluida la revisión y evaluación del estudio ambiental, la autoridad competente deberá emitir la resolución y el informe técnico-legal que sustente lo resuelto, el cual es parte integrante de la misma y tiene carácter público, y debe indicar las consideraciones que apoyan la decisión y las obligaciones surgidas a partir de la evaluación.

ED: ¿Qué proyectos requieren de una Evaluación de Impacto Ambiental?

SO: Conforme a las disposiciones del SEIA, aquellos proyectos de inversión pública, privada o de capital mixto, que por su naturaleza pudieran generar impactos ambientales negativos de carácter significativo deben contar con una Certificación Ambiental, la cual se otorga mediante la evaluación y aprobación del estudio ambiental correspondiente.

Estos proyectos de inversión sujetos al SEIA se encuentran señalados en el Listado de Inclusión de los Proyectos de Inversión sujetos al SEIA, previsto en el Anexo II del Reglamento de la Ley N° 27446, aprobado mediante el Decreto Supremo N° 019-2009-MINAM (Reglamento de la Ley del SEIA), y que el MINAM está obligado a revisar y actualizar periódicamente, en coordinación con las entidades que conforman el SEIA.

El Listado del Inclusión de los Proyectos de Inversión sujetos al SEIA se constituye en un instrumento administrativo del SEIA que tiene por finalidad señalar las tipologías de los proyectos de inversión de los diferentes sectores que requieren contar con una Certificación Ambiental antes de ejecutar sus actividades. En caso que un proyecto de inversión no se encuentre expresamente señalado en dicho Listado o en norma legal expresa, o cuando existieran vacíos, superposiciones o deficiencias normativas, el MINAM, a través de la Dirección General de Políticas e Instrumentos de Gestión Ambiental, emite opinión vinculante respecto de la identificación de la autoridad competente y/o el requerimiento de la Certificación Ambiental, para ello, considera la naturaleza y finalidad del proyecto de inversión, según corresponda, sobre la base de las competencias de las autoridades que conforman el SEIA.

De esta manera, todo titular de un proyecto de inversión susceptible de generar impactos ambientales negativos de carácter significativo y que estén relacionados con los Criterios de Protección Ambiental establecidos en el Anexo V del Reglamento de la Ley del SEIA y otros mandatos referidos a la Evaluación de Impacto Ambiental, deberá gestionar una Certificación Ambiental ante la autoridad competente.

En el marco de las disposiciones del SEIA, los impactos ambientales negativos son definidos como aquellos impactos o alteraciones ambientales que se producen en uno, varios o en la totalidad de los factores que componen el ambiente, como resultado de la ejecución del proyecto. En ese sentido, la identificación y valoración de estos impactos ambientales negativos requieren de un análisis cualitativo y cuantitativo detallado, así como de una Estrategia de Manejo Ambiental que incluya medidas eficaces para prevenir, minimizar, restaurar y, de corresponder, compensar los impactos.

De otro lado, los Criterios de Protección Ambiental permiten determinar si un proyecto de inversión es susceptible de generar impactos ambientales negativos de carácter significativo y, en consecuencia, estar sujeto a una evaluación ambiental. Estos criterios permiten también determinar la categoría del estudio ambiental que le corresponde al proyecto de inversión, por lo que, las autoridades competentes están obligados a considerarlos para su clasificación. Los Criterios de Protección Ambiental son: (1) La protección de la salud de las personas; (2) la protección de la calidad ambiental, tanto del aire, agua, suelo, ruido y los residuos sólidos, líquidos y emisiones gaseosas y radiactivas; (3) la protección de los recursos naturales: agua, suelo, flora y fauna; (4) la protección de las áreas naturales protegidas; (5) la protección de la diversidad biológica y sus componentes: ecosistemas, especies y genes; así como, los bienes y servicios ambientales y bellezas escénicas, áreas que son centros de origen y diversificación genética por su importancia para la vida natural; (6) la protección de los sistemas y estilos de vida de las comunidades; (7) la protección de los espacios urbanos; (8) protección del patrimonio arqueológico, histórico, arquitectónicos y monumentos nacionales.

Por otro lado, de acuerdo a las disposiciones del SEIA, también están sujetos a evaluación ambiental, las modificaciones, ampliaciones o diversificación de los proyectos anteriormente evaluados, siempre que supongan un cambio del proyecto original que, por su magnitud, alcance o circunstancias, pudieran generar nuevos o mayores impactos ambientales negativos.

ED: ¿Qué contiene un Estudio de Impacto Ambiental? ¿El contenido depende del tipo de proyecto? ¿Cómo previene el impacto al medio ambiente?

SO: El Estudio de Impacto Ambiental es un instrumento de gestión ambiental de carácter preventivo, regulado en el marco del SEIA. En el estudio ambiental se describe la actividad o proyecto a implementarse y sus efectos previsibles en el medio ambiente físico y social, asimismo, desarrolla la evaluación técnica de los impactos ambientales y se indican las medidas para evitar o reducir el impacto a niveles tolerables, conforme a las disposiciones normativas establecidas.

De acuerdo a la regulación peruana, los proyectos de inversión sujetos al SEIA son clasificados de acuerdo al riesgo ambiental en tres categorías: para los proyectos de inversión de categoría I, les corresponde una Declaración de Impacto Ambiental (DIA), para los proyectos de categoría II, un Estudio de Impacto Ambiental Semidetallado (EIA-sd), para la categoría III, un Estudio de Impacto Ambiental Detallado (EIA-d), dado que se prevé que los proyectos podrían generar impactos ambientales negativos leves, moderados y altos, respectivamente.

Sobre su contenido, el Estudio de Impacto Ambiental debe ser elaborado con estricta sujeción a las disposiciones normativas ambientales y a los Términos de Referencia Comunes o Específicos aprobados por la autoridad ambiental. En la etapa de elaboración del estudio ambiental también se deben ejecutar y documentar los mecanismos de participación ciudadana, de acuerdo con la normativa sectorial correspondiente.

Los Términos de Referencia Comunes para la elaboración de estudios ambientales son establecidos por la autoridad ambiental para aquellos proyectos que tengan características comunes y similares, bajo un tratamiento de clasificación anticipada, es decir, estos proyectos no requieren una clasificación ni la presentación de una Evaluación Ambiental Preliminar (EVAP), procediendo los titulares directamente con la elaboración del Estudio de Impacto Ambiental de acuerdo con los Términos de Referencia correspondientes.

Los Términos de Referencia Específicos deben ser aprobados por la autoridad competente, cuando el proyecto de inversión tiene características particulares a considerar en sus componentes o actividades, por ejemplo, para los proyectos mineros se requerirá que un estudio ambiental sea elaborado bajo Términos de Referencia Específicos aprobados, cuando se localicen en ecosistemas frágiles o áreas vulnerables, como sitios Ramsar o bosques primarios, entre otros.

Los estudios ambientales deben ser elaborados por personas naturales o jurídicas, según corresponda, inscritas en el Registro Nacional de Consultoras Ambientales. Los estudios ambientales, anexos y demás documentación complementaria que se presenten para su evaluación tienen carácter de declaración jurada y deben estar suscritos por el titular, los profesionales responsables de su elaboración y los representantes de la consultora ambiental, responsabilizándose por la veracidad de su contenido.

El Estudio de Impacto Ambiental debe ser elaborado sobre la base del proyecto de inversión diseñado a nivel de factibilidad y debe contener como mínimo con la siguiente estructura:

  • Resumen Ejecutivo: Es la síntesis de los aspectos relevantes del estudio ambiental, redactado para su difusión y fácil comprensión.
  • Descripción del proyecto: antecedentes, marco legal y administrativo, permisos y autorizaciones previos, concesiones, objetivos del proyecto y del estudio, determinación del área de influencia ambiental directa e indirecta, descripción de todas las etapas del proyecto, entre otros.
  • Línea Base: estudio del estado actual del área antes de la ejecución del proyecto. Descripción el medio físico (calidad de aire, suelo, agua y ruido ambiental, entre otros), biológico (ecosistemas, especies, entre otros) y social (evaluación y diagnóstico social, económico y cultural del área de influencia, entre otros).
  • Identificación y caracterización de los impactos ambientales negativos: identificación, evaluación (cuantitativa y cualitativa) y valoración de los impactos ambientales, para ello se deberá describir y sustentar la metodología aplicada, por ejemplo: listas de chequeo, matrices (Conesa, Matriz de Leopold o método Battelle Columbus), modelos de simulación, entre otros.
  • Estrategia de Manejo Ambiental: Incluye el Plan de Manejo Ambiental (medidas específicas para aire, agua, suelo, ruido y vibraciones, entre otros), Plan de Vigilancia Ambiental (por ejemplo, programas de monitoreos), Plan de Contingencias (evaluación de riesgos), Plan de Compensación y Plan de Abandono o Cierre conceptual.
  • Plan de Participación Ciudadana: Mecanismos implementados antes y durante la elaboración del estudio, así como los mecanismos propuestos durante la evaluación y durante la ejecución del proyecto.
  • La valorización económica del impacto ambiental: estimación económica de impactos, sustento de metodologías, entre otros.

El Estudio de Impacto Ambiental al ser una herramienta de naturaleza preventiva desarrolla una Estrategia de Manejo ambiental y establece en ella medidas, con la finalidad de anticiparse a los impactos ambientales negativos producidos por el proyecto o actividad. Estas medidas técnicas, programas, obligaciones y compromisos claramente detallados están previstos en los diferentes en los diferentes planes, que forman parte la Estrategia de Manejo Ambiental, además, incluye una propuesta de metas e indicadores de seguimiento, que facilitan la posterior fiscalización.

De esta manera, a través del Estudio de Impacto Ambiental se busca asegurar el cumplimiento de los Estándares de Calidad Ambiental, Límites Máximos Permisibles y otros parámetros y requerimientos aprobados de acuerdo a la legislación ambiental vigente. Los resultados de la Evaluación de Impacto Ambiental deben ser analizados por la autoridad ambiental para la toma de decisiones respecto de la viabilidad ambiental del proyecto y para una mayor eficiencia y sostenibilidad de éste.

ED: ¿Cómo participan los ciudadanos en la Evaluación de Impacto Ambiental?

SO: El SEIA se rige bajo el Principio de Participación, el cual busca la promoción de la intervención informada y responsable de todos los interesados en el proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, para una adecuada toma de decisiones por parte de la autoridad ambiental.

En ese sentido, la participación ciudadana es fundamental en la Evaluación de Impacto Ambiental, y debe se dinámica, flexible e incluyente, sustentada en la aplicación de los diferentes mecanismos, orientados al intercambio de información, atención de consultas, diálogo y consensos, para la mejora de los proyectos y la toma de decisiones, con la finalidad de contribuir con un desarrollo responsable y sostenible de los proyectos de inversión.

De esta manera, el SEIA garantiza instancias formales de acceso, difusión y participación de la comunidad antes, durante y después de la aprobación de los estudios ambientales, bajo la conducción y dirección de la autoridad ambiental. Asimismo, se deben garantizar instancias no formales que el titular del proyecto debe impulsar, conforme al Plan de Participación Ciudadana aprobado por la autoridad, con la finalidad de incorporar en los estudios ambientales, la percepción y opinión de las poblaciones que potencialmente puedan verse afectadas o beneficiadas con el proyecto propuesto.

Los mecanismos a considerarse en los procesos de participación ciudadana deben estar en relación a las características particulares del proyecto y su magnitud, del área de influencia, de la población involucrada, entre otros aspectos. Asimismo, se debe facilitar el acceso de la población a los resúmenes ejecutivos y al contenido de los estudios ambientales, la realización de talleres participativos, audiencias públicas, publicidad de avisos escritos y/o radiales, encuestas, distribución de materiales informativos, visitas guiadas al área o instalaciones del proyecto, entre otros.

La participación ciudadana debe realizarse salvaguardando los derechos de las comunidades campesinas y nativas reconocidas en la Constitución Política del Perú, respetando su identidad colectiva y cultural, costumbres, tradiciones e instituciones, conforme a lo previsto en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes.

ED: ¿Se puede impugnar la decisión de aprobación de un Estudio de Impacto Ambiental?

SO: Las resoluciones que aprueben o desaprueben los Estudios de Impacto Ambiental presentados por los titulares de un proyecto de inversión en los procedimientos administrativos de Evaluación de Impacto Ambiental, son susceptibles de impugnación en la vía administrativa, conforme a las disposiciones establecidas en el Texto Único Ordenado de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo, aprobado por Decreto Supremo N° 004-2019-JUS (TUO de la LPAG), que contiene las normas comunes para las actuaciones de la función administrativa y regula todos los procedimientos administrativos desarrollados en las entidades, incluyendo los procedimientos especiales, como es el caso de la Evaluación de Impacto Ambiental.

En ese sentido, en el marco de un procedimiento administrativo, todo administrado, frente a un acto administrativo que considere viola, desconoce o lesiona un derecho o interés legítimo, puede proceder a su contradicción en la vía administrativa mediante los recursos administrativos de reconsideración y apelación.

Resulta importante señalar, lo recurrente de la figura de los “terceros interesados” en los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental y los recursos impugnativos, al respecto, el TUO de la LPAG considera como administrados no solo a quienes promueven los procedimientos, como titulares de derechos o de intereses legítimos, individuales o colectivos, sino también a aquellos que, sin haber iniciado dicho procedimiento, posean algún derecho o interés legítimo que pueda ser afectado por la decisión en el procedimiento, por ejemplo, se han incorporado como “terceros interesados” a comunidades que se encuentran en el área de influencia ambiental de un determinado proyecto de inversión.

ED: ¿Quién fiscaliza el cumplimiento de un Estudio de Impacto Ambiental aprobado? ¿Qué sucede si un proyecto opera sin haber obtenido el EIA?

SO: Las disposiciones del SEIA establecen que las actividades o proyectos de inversión susceptibles de generar impactos ambientales negativos de carácter significativo, no pueden iniciar su ejecución si no cuentan previamente con la Certificación Ambiental contenida en la resolución expedida por la autoridad competente, en ese sentido, se dispone que ninguna autoridad nacional, sectorial, regional o local podrán autorizarlas, permitirlas, concederlas o habilitarlas si no cuenta con la aprobación de un estudio ambiental.

De esta manera, con la aprobación de la Certificación Ambiental el titular del proyecto de inversión está obligado a cumplir con todas las medidas y compromisos establecidos en el estudio ambiental, a fin de prevenir, controlar, mitigar, rehabilitar y/o compensar los impactos ambientales derivados del proyecto. El incumplimiento de estas obligaciones está sujeto a sanciones y multas administrativas, incluyendo la paralización de las actividades del proyecto. Resulta importante señalar que, el otorgamiento de la Certificación Ambiental no exime al titular de las responsabilidades administrativas, civiles o penales que pudieran derivarse de la ejecución misma del proyecto.

En el Reglamento de la Ley de SEIA se señala que las acciones de seguimiento y control comprenden las siguientes funciones: Supervisión (verificación de las acciones desarrolladas en el marco de los estudios ambientales aprobados), Fiscalización (calificación de los resultados de la supervisión de conformidad con la normativa vigente y la obligaciones establecidas), Sanción (medida correctiva o represiva impuesta por incumplimiento de obligaciones establecidas) y Vigilancia (verificación de los efectos generados en el aire, agua, suelos, recursos naturales, salud pública y otros bienes asociados).

Con la Ley N° 29325, se creó el Sistema Nacional de Evaluación y Fiscalización Ambiental (SINEFA), con la finalidad de asegurar el cumplimiento de la legislación ambiental por parte de todas las personas naturales y jurídicas, así como, supervisar y garantizar las funciones de evaluación, supervisión, fiscalización, control y potestad sancionadora en materia ambiental por parte de las entidades fiscalizadoras. En dicha Ley se establece que el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) es el organismo público técnico especializado, encargado de la fiscalización, supervisión, evaluación, control y sanción en materia ambiental, así como de la aplicación de los incentivos, conforme al cronograma de transferencia de funciones de las entidades sectoriales al OEFA.

En ese sentido, en marco del SINEFA, el ejercicio de la fiscalización ambiental comprende las funciones de evaluación, supervisión, fiscalización y sanción destinadas a asegurar el cumplimiento de las obligaciones ambientales fiscalizables establecidas en la legislación ambiental, así como, de los compromisos derivados de los IGA y de los mandatos o disposiciones emitidos por el OEFA.

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