Por Enfoque Derecho

  1. Introducción.

La educación, como derecho fundamental, ha sido sumamente vulnerada en nuestro país en los últimos años. Así, y bajo el amparo del  Decreto Legislativo N° 882 del año 1996, esta ha sido  , la cual no cumplía con los estándares mínimos, evaluaciones de docentes, planes de investigación, etc. Sin embargo, desde la reforma universitaria en el 2014, se han venido incorporando parámetros que permitan que se imparta una educación de calidad. No obstante, también han sido múltiples los intentos de obstaculizar el desarrollo de la misma por parte de diversos actores políticos. Así, este año, la Comisión de Educación aprobó dos pre dictámenes que, en líneas generales, atentan contra la reforma universitaria y que, en su momento, generaron una movilización ciudadana el pasado 10 de diciembre[1].

A continuación, desde Enfoque Derecho, te explicamos de qué tratan los pre dictámenes aprobados y por qué estos son contrarios a nuestro ordenamiento jurídico, ya que implican un retroceso en las mejoras para lograr una educación de calidad.

2. Antecedentes y atentados contra la reforma universitaria

Para que se lleve a cabo la reforma universitaria, la cual fue impulsada por el Ministerio de Educación y es entendida como un proceso por medio del cual se busca que ”los jóvenes puedan acceder a una educación universitaria de calidad, que les brinde las herramientas necesarias para alcanzar sus metas”[2], la creación de la Ley Universitaria (Ley Nº 30220) tuvo un papel fundamental. Así, esta norma tiene como objetivo el mejoramiento continuo de la calidad educativa de las instituciones universitarias, razón por la cual se regularon distintas instituciones y se instauraron requisitos que aseguren el impartimiento de una educación que respete los parámetros necesarios y que aseguren el desarrollo íntegro de los y las jóvenes. Del mismo modo, mediante la presente ley también se instauró la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria (SUNEDU), la cual funcionaría como un organismo técnico especializado que tiene entre sus principales funciones, el otorgamiento de las licencias de funcionamiento para poder ofrecer servicios educativos superiores.

Debido a este cambio de paradigma, surgieron múltiples reacciones por parte de los entonces parlamentarios, los cuales, debido a intereses personales, no veían conveniente la presente reforma. Ello, a causa de que muchas de las universidades iban a tener que dejar de funcionar, ya que no presentaban el cumplimiento de los requisitos de calidad pertinentes que establecía la presente ley y que permitían que se otorgue una educación mínimamente integral. A continuación, realizaremos un recuentos de algunos de los atentados propiciados por el Congreso en contra de la reforma universitaria:

  • 2014: Tras menos de dos meses de promulgada la Ley Universitaria, congresistas, ciudadanos y miembros del Colegio de Abogados de Lima presentaron demandas que declaraban la inconstitucionalidad de la misma. Asimismo, ese año, parlamentarios del APRA presentaron la “ley Corillo” con el fin de que los rectores elegidos antes de que entrara en vigencia la Ley Universitaria mantengan su cargo todo el tiempo que, en teoría, debió durar su mandato.
  • 2015: El congresista José Elias Ávalos presentó un proyecto de ley mediante el cual pretendía la creación de un Consejo Nacional de Educación Universitaria, a fin de reemplazar a la Sunedu, ya que realizaría sus mismas funciones.
  • 2016: Se forzó la renuncia de Jaime Saavedra, quien en ese entonces era ministro de Educación, por parte del Congreso. Generando así un atentado a los cambios que este proponía realizar en el marco de la reforma universitaria.
  • 2018: No se aprobó el proyecto de ley que impedía por tres años más la creación de nuevas universidades.
  • 2020: La Comisión de Educación elaboró el predictamen que pretende brindar una segunda oportunidad a las universidades no licenciadas.[3]

Así, el parlamento ha sido un ente fundamental en el retraso y la obstrucción de la reforma universitaria. Ahora bien, respecto a los fundamentos en los cuales respaldan su accionar, estos se centran principalmente en el hecho de que las fiscalizaciones realizadas por la Sunedu ocasionan que una gran cantidad de jóvenes universitarios dejen de estudiar, debido a que sus centros de educación superior no cumplen con los estándares mínimos establecidos. Sin embargo, han sido múltiples las críticas hacia esta postura, ya que son cuestionables los lazos que muchos de los parlamentarios poseen con las universidades en cuestión.

3. Proyectos de ley presentados

a. Segunda oportunidad a universidades no licenciadas.

Hace algunas semanas, la Comisión de Educación del Congreso aprobó dos polémicos predictámenes que generaron el rechazo de parlamentarios, políticos e instituciones, los cuales denunciaban que se trataría de un retroceso en la reforma universitaria[4]. En primer lugar, se aprobó la iniciativa del congresista de Acción Popular, Darwin Espinoza, que plantea extender los plazos para que las universidades con licencia denegada por la Sunedu dispongan de más tiempo -dos años, para ser exactos- para adecuarse a los requisitos básicos que exige la Superintendencia, mediante la asesoría del Ministerio de Educación.

El predictamen aprobado establece que se trata de: “una ley para el cumplimiento de las condiciones básicas de calidad en la prestación del servicio educativo en el territorio nacional, por parte de las universidades privadas con licencia institucional denegada”[5]. Los congresistas a favor de esta iniciativa sostuvieron que esta busca proteger a los jóvenes que vieron truncados sus estudios por la falta de licenciamiento de la universidad en la que cursan estudios de pregrado y posgrado.

En segundo lugar, la Comisión de Educación del Congreso también aprobó un predictamen que plantea cambiar la conformación del directorio de la  la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria (Sunedu) y volver a un sistema similar al de la extinta Asamblea Nacional de Rectores (ANR). La iniciativa de ley de los congresistas Jorge Montoya y Esdras Medina, busca restablecer «la autonomía universitaria en el Perú», para lo que plantean incorporar representantes designados por las universidades públicas y privadas del Perú en el directorio de la Sunedu. Esta forma de conformación del directorio corresponde a la extinta Asamblea Nacional de Rectores (ANR). Cabe destacar que, actualmente el titular de la Sunedu es designado por el Ministerio de Educación y los miembros del directorio son elegidos por concurso público.

Al respecto, el predictamen establece que el jefe de la Sunedu sea elegido por el consejo directivo y que 4 de sus 7 miembros sean representantes de las universidades públicas y privadas, como se detalla como se detalla a continuación:

El consejo lo integrarían dos representantes de universidades públicas a convocatoria de la universidad más antigua del país, un representante de las universidades privadas, y un representante por cada una de las siguientes instituciones: Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica (Concytec), Sistema Nacional de Evaluación, Acreditación y Certificación de la Calidad Educativa (Sineace), Ministerio de Educación (Minedu) y el Consejo Nacional de decanos de los Colegios Profesionales del Perú[6].

4. Análisis jurídico

a. Análisis legal sobre la vulneración a la Ley Universitaria.

Conociendo los antecedentes y las últimas propuestas legislativas que afectarían directamente a la Sunedu y la reforma universitaria, cabe analizar la inminente vulneración a la Ley Universitaria. El primero se refiere al pre dictamen aprobado por la Comisión de Educación del Congreso, que plantea extender los plazos para que las universidades con licencia denegada dispongan de más tiempo para adecuarse a los requisitos básicos de calidad educativa que exige la Sunedu. De esa manera, el argumento base de esta iniciativa es proteger a los jóvenes cuyos estudios se ven “truncados” por la falta de licenciamiento de sus universidades. Sin embargo, ¿extender el plazo de funcionamiento de estas universidades, que no garantizan brindar un servicio educativo de calidad es realmente beneficioso para los y las estudiantes?

Graves críticas ha desentrañado este proyecto por lo que, al respecto, se han pronunciado rectores y rectoras de distintas universidades del país.   el rector de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Carlos Garatea, manifestó:

«Cuando se habla de darles una segunda oportunidad (a las universidades no licenciadas) o darles un poco más de continuidad en el tiempo a estas universidades (no licenciadas), se está hablando en primer lugar, de universidades privadas que no cumplen con las condiciones mínimas de calidad que el Perú necesita. ¿Y qué cosa es lo que se quiere hacer? Darle a los estudiantes que ya han pasado por estas universidades, sin condiciones mínimas, que regresen a esas aulas. Me parece que es como promover una estafa doblemente. Lo otro que está en riesgo es evidentemente el perder la necesidad de tener una institución como es la Sunedu, que regule y que vele, justamente de manera autónoma, por las condiciones de cumplimiento de lo que entendemos nosotros como aquello que la universidad peruana necesita para desarrollarse y para contribuir con el Perú” [7].

Asimismo, Idel Vexler, especialista en temas educativos y exministro de Educación, el cual fue consultado por El Comercio, comentó que la situación de las universidades con licencia denegada debería mantenerse porque, en su momento, no cumplieron con las Condiciones Básicas de Calidad (CBC):

“En este proceso donde ya su licenciatura ha sido denegada, dar marcha atrás o dar facilidades a ciertas universidades sería contraproducente y se arriesgaría la calidad educativa. Todo esto se puede considerar como un atentado contra la reforma universitaria”[8].

Con lo que, la principal preocupación radica en que el predictamen aprobado permitiría a las y los estudiantes retornar a las aulas en universidad sin los estándares mínimos de calidad. Lo que a todas luces imposibilita el cumplimiento de estas universidades con licencia denegada de las Condiciones Básicas de Calidad de la Sunedu y arriesga la calidad educativa del país atentando contra la reforma universitaria.

Así, se daría un vicio de la eficacia de los mecanismos de supervisión y fiscalización de las universidades públicas y privadas. Es decir, vulneraría la finalidad misma de la Sunedu; pues, de acuerdo al artículo 13 de la Ley Universitaria, ella “es responsable del licenciamiento para  el servicio educativo superior universitario, entendiéndose  el licenciamiento como  el procedimiento que  tiene como  objetivo  verificar  el  cumplimiento  de  condiciones  básicas  de  calidad  para  ofrecer el servicio educativo superior  universitario y autorizar su funcionamiento”.[9]

b. Análisis jurisprudencial sobre el retorno al modelo de la ANR: inconstitucionalidad por carecer de objetividad.

Otro fundamento por el cual las reformas a la ley universitaria carecen de sustento legal se centra en el hecho de que se planea incorporar un modelo similar a la Asamblea Nacional de Rectores (ANR), aún cuando su constitucionalidad ha sido cuestionada con anterioridad por parte del Tribunal Constitucional.

En primer lugar, es fundamental definir a la ANR como un organismo público autónomo, el cual estaba constituído por los rectores de las universidades privadas y públicas. Asimismo, un papel fundamental fue desarrollado por el Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de Universidades (CONAFU), el cual fue un órgano autónomo de la ANR (artículo 1º de la derogada Ley N.º 26439) y tenía como función principal el otorgamiento de licencias de funcionamiento a las universidades públicas y privadas. Asimismo, cabe resaltar que este último estaba conformado por cinco ex rectores elegidos por las universidades institucionalizadas.

Un hecho controversial y que llevó a la desactivación de estos organismos fueron las duras críticas respecto de la objetividad de los mismos. Esto debido a que tanto la CONAFU como la ANR estaban conformados por rectores o ex rectores de las universidades que pretendían fiscalizar, razón por las cuales sus intereses privados podrían influenciar en la toma de decisiones. Así de acuerdo con la sentencia N.º 00017-2008-PI/TC:

“La manera como se encuentra estructurado este sistema, y el hecho de que las decisiones relacionadas con el futuro de las universidades deriven, al mismo tiempo y solamente, de lo que podría denominarse el propio círculo universitario, determina la probable verificación de una tendencia a la falta de objetividad y rigurosidad en su adopción.”[10]

De acuerdo con el artículo 15 de la Constitución “toda persona, natural o jurídica, tiene el derecho de promover y conducir instituciones educativas y el de transferir la propiedad de éstas, conforme a ley”; no obstante, ello no implica que no existan estándares de calidad mínimos que aseguren que la educación de los y las estudiantes posea la calidad necesaria para que estos puedan desarrollarse íntegramente. Así, la educación no se puede regir simplemente por el mercado, la oferta y la demanda, sino que debe establecer parámetros que aseguren el respeto al derecho a la educación.

Es en este punto que resultaba fundamental las figuras de la ARN y la CONAFU, las cuales tenían como finalidad supervisar y asegurar que se de el respecto al mencionado derecho constitucional. Así, si bien la función que realizaban era un pieza clave para la impartición de la educación de calidad, esta se veía desnaturalizada debido a los intereses propios que los miembros de las mismas poseían. Es en este sentido, que la educación pasó a ser un mero negocio que proporcionaba ganancias altas a los dueños de las nuevas universidades por medio del otorgamiento de servicios mediocres a los usuarios. Es por ello que, de acuerdo con el Tribunal Constitucional:

“Tanto la ANR como el CONAFU han incurrido en una inconstitucionalidad por abuso del Derecho (artículo 103º de la Constitución), en la medida que, con la aplicación mecánica y reglamentista de las disposiciones que establecían los requisitos para autorizar el funcionamiento de universidades y filiales, han desvirtuado y se han apartado de los fines constitucionales que debía perseguir dicha aplicación, a saber, garantizar una educación universitaria que permita el desarrollo integral de la persona humana (artículo 13º de la Constitución), así como la formación profesional, la difusión cultural, la creación intelectual, la creación artística y la investigación científica y tecnológica (artículo 18º de la Constitución)”

Por lo tanto, consideramos que es incompatible con nuestro ordenamiento que los rectores de las universidades sean parte del Consejo Directivo de la Sunedu. Esto debido a que, como ya se ha observado, la injerencia por parte de estos en la fiscalización y otorgamiento de licencias de funcionamiento generó que se desvirtúe la objetividad de su función y no se logre el fundamento propuesto por la misma: el establecimiento de una educación de calidad. Así, y sabiendo la existencia de un precedente que establece la inconstitucionalidad del mismo, carece de fundamento que se instaure un modelo similar a la ANR, ya que el resultado sería el mismo.

c. Análisis constitucional en materia de ambas iniciativas legislativas.

No podemos perder de vista que nos referimos a un derecho constitucional, por lo que, el Estado está obligado a garantizar su ejercicio eficaz. Así, la Constitución Política del Perú establece que la educación tiene como finalidad el desarrollo integral de la persona humana. En ese sentido, las iniciativas legislativas vulneran los artículos 18 y 19 de la Constitución, pues el artículo 18 establece que:

“La  educación  universitaria  tiene  como  fines la  formación  profesional,  la  difusión  cultural,  la  creación intelectual  y  artística  y  la  investigación  científica  y  tecnológica.  El  Estado  garantiza  la  libertad  de  cátedra  y  rechaza la  intolerancia. Las  universidades  son  promovidas  por  entidades  privadas o  públicas.  La  ley  fija  las  condiciones  para  autorizar  su funcionamiento.”

Además, el artículo 19 menciona que:

La ley establece los mecanismos de fiscalización a que se sujetan las mencionadas instituciones, así como los requisitos y condiciones que deben cumplir los centros culturales que por excepción puedan gozar de los mismos beneficios.”

Tanto la  iniciativa de prorrogar el plazo de funcionamiento de las universidades cuya licencia fue denegada y la modificación de la configuración del Consejo Directivo de la Sunedu atentan contra el marco constitucional. La propia Constitución establece que la Ley fija las condiciones para autorizar el funcionamiento de las universidades públicas y privadas, lo que, inevitablemente significa que la autoridad encargada de autorizar el funcionamiento y establecer las condiciones de calidad para el mismo, también puede negar el funcionamiento de las universidades que no cumplen con las Condiciones Básicas de Calidad (CBC).

Lo propio sucede con la intención de retornar a una conformación similar al ARN, lo cual fue duramente cuestionado por la ya mencionada sentencia del Tribunal Constitucional, pues es incompatible con nuestro ordenamiento que los rectores de las universidades sean parte del Consejo Directivo de la Sunedu por su indebida injerencia en los procesos de fiscalización y autorización de licenciamientos. Esta propuesta afectaría la autonomía e independencia de la Sunedu, condiciones necesarias para el cumplimiento del mandato constitucional de fiscalización de las universidad y autorización previa para su funcionamiento.

  1. Conclusión.

A modo de conclusión, es inviable que los predictámenes aprobados por la Comisión de Educación del Congreso sean aprobados también por el Pleno del Congreso, debido a que representan un  atentado sistemático contra la Sunedu, la reforma universitaria y la calidad educativa. No solo queda demostrado que las iniciativas vulneran la propia Ley Universitaria, impidiendo el cumplimiento de las Condiciones Básicas de Calidad (CBC), sino que son contrarias a jurisprudencia del Tribunal Constitucional y mandatos constitucionales. La verificación de las CBC constituye una de las principales finalidades de la Sunedu, por lo que, la injerencia del Congreso al permitir la prórroga del plazo es contraria a su propia autonomía y la reforma universitaria que se viene consolidando desde su creación. Asimismo, es inconcebible para lograr una educación de calidad la injerencia de los rectores en la organización de la Sunedu, ya que, como se ha explicado, esta organización genera que se vulnere la objetividad de la misma y se persigan intereses económicos personales.


Referencias

[1] https://larepublica.pe/sociedad/2021/12/10/convocan-marcha-ciudadana-contra-proyectos-aprobados-por-la-comision-de-educacion-golpe-a-la-reforma-universitaria/

[2] http://www.minedu.gob.pe/reforma-universitaria/

[3] https://larepublica.pe/sociedad/2021/12/16/el-golpe-a-la-sunedu-y-las-veces-que-el-congreso-atento-contra-la-reforma-universitaria/

[4] https://rpp.pe/peru/actualidad/sunedu-proyectos-aprobados-en-comision-de-educacion-son-una-amenaza-para-la-reforma-universitaria-noticia-1375104?ref=rpp

[5] https://rpp.pe/politica/congreso/comision-de-educacion-aprueba-predictamen-que-da-2-anos-mas-de-plazo-a-universidades-con-licencia-denegada-noticia-1374279?ref=rpp

[6] https://rpp.pe/politica/congreso/comision-de-educacion-aprueba-cambiar-conformacion-del-consejo-directivo-de-la-sunedu-noticia-1374319?ref=rpp

[7] https://rpp.pe/peru/actualidad/reforma-universitaria-universidades-invocan-a-rechazar-proyectos-que-debilitan-rol-de-la-sunedu-noticia-1375072?ref=rpp

[8] https://elcomercio.pe/lima/sucesos/la-sunedu-sufre-dos-golpes-desde-el-congreso-que-se-aprobo-y-por-que-atenta-contra-la-reforma-universitaria-ley-universitaria-sunedu-comision-de-educacion-educacion-superior-noticia/

[9] http://www.minedu.gob.pe/reforma-universitaria/pdf/ley_universitaria.pdf

[10]https://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con5_uibd.nsf/4D4A710533289755052586F20078B54E/$FILE/00017-2008-AI.pdf

Editorial escrito por: Lucía Sedano y Mariel Abad.

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