Editorial | El nulo cumplimiento de la Ley de Salud Mental frente al nuevo avance del coronavirus

"El respeto al derecho constitucional a la salud mental, como el cumplimiento de la Ley de Salud Mental, debería exigirse, más aún en este contexto pandémico que ha contribuido a la disminución del bienestar mental de muchas personas."

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Por Enfoque Derecho

  1. Introducción

A raíz de la pandemia desatada a inicios del año 2020, hemos empezado a tomar mayor conciencia sobre un ámbito de la vida que, incluso desde esferas estatales, se había dejado de lado: la salud. Claro está que, ante un virus que podría causar la muerte, la preocupación aumenta y, por ende, las medidas para mitigar el riesgo de afección también. Hace ya dos años, vemos día a día cómo se difunden los nuevos síntomas de las variantes que van apareciendo del coronavirus, así como las medidas para cuidarnos de esta enfermedad. El uso de la mascarilla y el lavado de manos se han vuelto ya parte de nuestra vida cotidiana. Sin embargo, notamos que, pese a haber desarrollado un mayor enfoque en la salud, aún nos encontramos en una perspectiva poco descentralizada, pues solo le damos importancia a la salud física y poco se habla de la salud mental. Esto nos obliga a preguntarnos ¿es la salud mental un tema de relevancia actualmente? ¿Guarda relación con el coronavirus?

De acuerdo con la Organización Mundial de la Salud (en adelante, OMS), la salud es un estado de completo bienestar físico, mental y social (2018)[1]. En el Perú, esta definición ha sido suscrita por el Tribunal Constitucional (en adelante, TC), al mencionar que el derecho a la salud comprende la facultad que tiene todo ser humano de mantener la normalidad funcional, tanto física como mental (2004)[2]. En ese sentido, consideramos que es necesario entender a la salud como un concepto integral del bienestar de distintas dimensiones corporales, sin exclusiones.

En ese marco de ideas, es oportuno mencionar que, la OMS indica que una buena salud mental se ve reflejada en aquel estado de bienestar en el que una persona es capaz de realizar sus actividades diarias haciéndole frente al estrés cotidiano sin complicaciones (2018)[3].

Al respecto de la salud mental, en el ordenamiento jurídico peruano, únicamente es posible hallar la Ley N° 30947, o más conocida como la Ley de Salud Mental. Esta norma, según el propio Congreso de la República, tiene como finalidad integrar la salud mental al derecho constitucional a la salud, lo que supone la accesibilidad a todos los servicios de salud para la atención de casos de salud mental. Ante la toma de esta medida, cabe preguntarnos, específicamente, ¿qué ordena la mencionada ley? ¿En qué situación se encuentra la salud mental de los peruanos como para necesitar de la emisión de una ley que permita su promoción?

En el presente editorial, se abordará la salud mental, y se responderá cada una de las preguntas expuestas líneas arriba.

2. Situación de la salud mental

La salud mental en el Perú se ha encontrado en un momento crítico durante los últimos años. Evidencia de ello, es la data emitida por el Instituto Nacional de Salud Mental que indica que más del 20% de los peruanos mayores de doce años padecen de algún trastorno mental (2018, pp. 16)[4]. Desde nuestro punto de vista, este porcentaje constituye una cantidad considerable de ciudadanos, por ende, no es un aspecto que deba pasar desapercibido. De igual modo, el Ministerio de Salud (en adelante, MINSA), en su página web, informa que existe una centralización en el desempeño laboral del personal especializado en atención en salud mental, pues más del 80% de psiquiatras se encuentran laborando en Lima (2014)[5]. Como consecuencia de ello, la mayoría de peruanos quedan expuestos ante una falta de atención y posibles complicaciones.

Otro dato que podría dilucidar el panorama de la salud mental en nuestro país se refleja en que, a pesar de la gran cantidad de personal profesional adecuado con la que cuenta Lima, existe una considerable brecha en cuanto al acceso a atención en salud mental en dicha región. Esto demuestra que una de las razones principales de la falta de acceso a los servicios de salud mental es la ausencia de acción estatal hacia estos mismos para solucionar problemas como el antes mencionado.

Asimismo, la Defensoría del Pueblo informa que el sector público sanitario cuenta con “instalaciones bastante deficientes y en mal estado” (2005)[6]. Teniendo en cuenta que los problemas de salud mental muchas veces pueden requerir de internamientos o tratamientos prolongados, la precariedad de las instalaciones disponibles sintetiza la mala administración de la distribución del servicio de salud mental.

En el Perú, la salud mental ha sido históricamente estigmatizada. Es decir, ha persistido cierto temor y vergüenza al reconocimiento del padecimiento de algún trastorno mental. El Instituto Nacional de Salud Mental señala que, en los últimos años, el 84% de personas que padecían de algún trastorno mental, no lo aceptaba (2014)[7].

Actualmente, según señala el MINSA, en el año 2021, se superó el millón de consultas en torno a la salud mental (2021)[8], la cual es, claramente, una cifra alarmante. De igual modo, la misma institución señala que más del 50% de limeños se halla en situación de estrés (2021)[9]. Sobre estos datos, ¿qué impacto ha tenido el coronavirus?

3. Correlación COVID-19 y salud mental

Según se puede determinar tras una breve investigación, un factor que puede significar un grave empeoramiento de la salud mental en Perú es el coronavirus. La particularidad de esta situación se encuentra en que, al existir un riesgo moderado de contagio y muertes, esta pandemia supuso, en su momento, la obligación en muchos Estados, entre ellos el Perú, de permanecer aislados socialmente. Al respecto, Huarcaya-Victoria señala que “el distanciamiento interpersonal, aumenta las posibilidades de contraer problemas psicológicos y mentales” (2020, pp. 328)[10].

Desde el 15 marzo del 2020, en el Perú rige un Estado de Emergencia Sanitaria que restringe el derecho a la libre circulación dentro del país, a excepción de casos de emergencia. Esta medida ha ido variando, pero, hasta la fecha (casi dos años después), se mantienen restricciones vigentes. Al tratarse de una cantidad de tiempo considerable, es evidente que la mencionada medida tendrá repercusiones en otros ámbitos de la salud humana. Tal como se mencionó en líneas superiores, el médico Huarcaya-Victoria sostiene que la cuarentena, entendida como aislamiento preventivo para el contagio, ”incrementa la posibilidad de problemas psicológicos y mentales” (2020, pp. 328). Pese a que, hoy en día, esta restricción ha sido derogada, aún es posible observar efectos residuales de dicha medida en la salud mental de las personas. De igual manera, existen otros factores que contribuyen al deterioro de la salud mental de las personas de diferentes formas.

Entre estos factores se encuentra el miedo al contagio. Este temor está extendido en grandes sectores poblacionales. Huarcaya-Victoria menciona que, “ante el exponencial aumento de contagios, la difusión de noticias falsas, la mala comprensión de mensajes relacionados al cuidado sanitario y la desinformación sobre el nuevo virus, la población se preocupa de forma exacerbada” (2020, pp. 328). Esto es perfectamente trasladable a las continuas apariciones de nuevas variantes del coronavirus. Actualmente, se habla mucho de la difusión de la variante omicron y, al conocer poco sobre ella, se difunde un miedo exagerado frente a un posible contagio.

Asimismo, la preocupación conduce a una proliferación de emociones negativas y a un aumento notable de casos de ansiedad y depresión, ya que, “en ausencia de comunicación interpersonal, es más probable que los trastornos depresivos y ansiosos ocurran o empeoren” (2020, pp. 328).

En la misma línea de ideas, la ansiedad es un problema mental que podría conducir a las personas a “comportamientos erráticos” (2020, pp. 328). Por ende, el riesgo de que gran parte de la población padezca ansiedad amerita la ejecución de acciones para que esta no llegue a expandirse en una dimensión considerable. En palabras del médico Huarcaya-Victoria, la ansiedad en la población se evidenciaría en la recurrente sensación de estar contagiado basándose en “la exageración de una eventual presencia de síntomas similares” (2020, pp. 328). Este punto merece un especial énfasis, pues, tras las celebraciones de fin de año, se ha vuelto común la visualización de personas que, ante el mínimo síntoma parecido al del coronavirus, asumen estar contagiados.

Retomando lo antes mencionado, la depresión es un problema mental que aumentó durante el aislamiento social obligatorio. El considerable tiempo transcurrido desde el inicio de la pandemia juega un importante rol, ya que origina pérdida de esperanzas en que esta situación podría cambiar. De igual modo, los protocolos de bioseguridad establecidos desde inicios de la pandemia con la finalidad de realizar actividades con un riesgo de contagio reducido, indican que no se pueden realizar entierros de difuntos. Con lo cual, una gran cantidad de familiares de fallecidos no gozaron de la posibilidad de despedirse. Lo mismo ocurre con  las últimas restricciones de reuniones familiares en vista de las celebraciones de Navidad y Año Nuevo. Como menciona Huarcaya-Victoria, “esta situación causa tristeza” (2020, pp. 329).

El estrés es otro de los problemas de salud mental muy extendido entre las personas durante este tiempo de pandemia. Circunstancias comunes en este contexto, como la inestabilidad económica y laboral y el miedo al contagio y a la muerte, propician una mayor expansión del estrés en la ciudadanía. Un claro reflejo de que esta sintomatología se expande con considerable rapidez en un contexto pandémico, es un estudio chino realizado durante la pandemia que demuestra que, “de una encuesta de 52 730 personas, el 35% presentaba síntomas de estrés” (Qiu y otros 2020)[11].

Reafirmando lo mencionado con anterioridad, los casos de atención registrados por el MINSA de estrés, depresión y ansiedad, entre abril y mayo del 2020, configuran el “95.03% de llamadas de consulta por temas de salud mental” (2020)[12]. El gran impacto causado por el coronavirus es apreciable al comparar la data expuesta previamente por el Instituto Nacional de Salud Mental. Esta indica que, según un estudio realizado en el 2012, “(…) sólo el 25.3% de casos de trastornos mentales eran atribuidos al estrés, ansiedad y depresión” (2015)[13]. Por lo tanto, sí es posible plantear una correlación entre el COVID 19 y el aumento de casos de estrés, ansiedad y depresión.

4. Respaldo Constitucional

En un país como Perú, donde hay una predominancia por interpretar las normas literalmente, la regulación del derecho a la salud -mental- en nuestra Constitución es insuficiente. El texto constitucional establece en su artículo 7 que, “todos tienen derecho a la protección de su salud, la del medio familiar y la de la comunidad así como el deber de contribuir a su promoción y defensa”. A partir de una rápida lectura de esta fuente normativa, nos podemos percatar que lo más próximo a la protección del derecho a la salud mental es ese artículo.

Para conocer realmente la regulación de la salud mental en nuestro país, debemos llenar de contenido al concepto de “salud” recurriendo a otras fuentes. Desde el plano internacional, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en su artículo 12 precisa que, “los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental”. Sumado a ello, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvado” en su artículo 10, numeral 1, señala que “toda persona tiene derecho a la salud, entendida como el disfrute del más alto nivel de bienestar físico, mental y social”. Por lo cual, bajo el amparo del artículo 55, el Estado debe proteger, garantizar y promover las condiciones necesarias para el ejercicio del derecho a la salud mental. La Organización Mundial de la Salud sostiene que la salud es un estado de completo bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades[14].

Desde el plano nacional, el TC en el Expediente N.º 2945-2003-AA/TC aclaró que “la salud es derecho fundamental por su relación inseparable con el derecho a la vida. […] El derecho a la salud comprende la facultad que tiene todo ser humano de mantener la normalidad orgánica funcional, tanto física como mental […]” (fundamento 28).

Cabe agregar, que la salud está ubicada en el capítulo II de la Constitución referida a los derechos sociales y económicos, cuya protección y garantía por parte del Estado está amparado en el artículo 3 de la misma fuente. Por consiguiente, no se puede desconocer este derecho fundamental de la persona por no estar en el listado del artículo 2.

Ahora bien, como parte del deber del Estado por proteger este derecho, se promulgó la ley de Salud Mental (Ley Nº 30947). Esta regula que el Estado, en sus tres niveles de gobierno, y de manera multisectorial y coordinada, desarrolla las políticas y ejecuta acciones para la promoción, prevención, atención, recuperación y rehabilitación en salud mental (artículo 12). No obstante ello, no se ha realizado un acompañamiento al cumplimiento de esta norma, pues a pesar de contemplar en su artículo 10 que las Empresas Prestadoras de Salud deben cubrir la atención (diagnóstico, tratamiento y rehabilitación) en salud mental dentro de sus planes, con excepción de los seguros con póliza de naturaleza específica, esto no se cumple a la fecha.

Un ejemplo de ello lo encontramos en la cobertura del Seguro de Salud de la Institución Rimac. En su plan básico, con un costo de S/. 49.00, ni en el plan total, con un costo de S/. 173.00, no se cubren los diagnósticos o tratamientos mentales. De igual forma, la aseguradora MAPFRE tampoco cubre los tratamientos mentales dentro de sus planes.

Por otra parte, se implementó el Plan de Salud Mental Perú, 2020-2021, en el contexto de Covid-19) para atender este aspecto de la sociedad. Dicha fuente presenta el siguiente cuadro:

(Fuente: Plan de Salud Mental Perú 2020-2021)

Como se observa al final del cuadro, las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud (IPRESS) deben ejecutar esta actividad de Identificación activa y cuidado de la salud mental, en el contexto del Covid-19. Sin embargo, al igual que con la Ley de Salud Mental, no se está cumpliendo.

Este problema se vuelve más alarmante al ver las cifras presentadas en este documento. “El 28.5% de todos los encuestados refirieron presentar sintomatología depresiva. De este grupo, el 41% de los encuestados presentaron sintomatología asociada a depresión moderada a severa y el 12.8% refirió ideación suicida” (2020, pp. 23)[15].

En esa línea, César Landa enfatiza en que “le corresponde al Estado reconocer, promover y garantizar el derecho a la salud, mediante la implementación de políticas, planes y programas de salud que hagan del derecho a la salud uno que sea efectivamente gozado por las personas, mediante su accesibilidad (ingreso de afiliados) y disponibilidad (de recursos y prestaciones: infraestructura, personal, tratamientos, medicamentos, etc)” (2017, pp.162)[16].

Esto demuestra que, a pesar de tener un marco legal del cual partir para proteger y garantizar el derecho fundamental de la salud mental, el Estado no hace lo posible por que este se cumpla, pues ni con la implementación de otras políticas públicas se llega a conseguir. Al fin y al cabo, así se promuevan más mecanismos de protección a la salud mental, si estos no vienen acompañados de una acción concreta del Estado para su correcto cumplimiento, nunca se garantizará el ejercicio de este derecho.

5. Posible mecanismo para hacer valer la Ley de Salud Mental

Tal como expusimos, el acceso a la salud es un derecho contemplado a nivel constitucional. De igual forma, hemos demostrado que el rubro mental no tiene que interpretarse como ajeno a la concepción de salud, pues organismos oficiales siempre reinciden en hablar de la salud bajo un sentido integral de bienestar de la persona.

Es necesario considerar esa concepción integral de la salud para lograr entender que, el incumplimiento de la Ley de Salud Mental, implica la violación al derecho constitucional a la salud. La protección que señala el artículo 7° de la Constitución, ya sea pública o privada, debe darse de forma integral. No hay razón suficiente para marginar la atención de un aspecto tan importante de la salud, como es el mental; sin embargo, las empresas prestadoras de salud lo hacen.

De acuerdo a lo que ya hemos mencionado, la Ley de Salud Mental obliga directamente a estas aseguradoras privadas a incluir el medicamento, el internamiento o el tratamiento de la atención en salud mental. A pesar de que la ley nombrada lleva casi tres años de vigencia, no se producen cambios en el sistema sanitario privado en cuanto a la atención en salud mental.

Ante la violación expresa de un derecho constitucional, según Sáenz, nuestro ordenamiento prevé al proceso constitucional de amparo como un mecanismo adecuado para tutelar los derechos y culmonar con la violación de los mismos (2005, pp. 126)[17]. El mismo autor, menciona que, dentro del catálogo de derechos que protege este proceso constitucional, se halla el derecho a la salud (2005, pp. 138). En ese sentido, nos acogemos a la interpretación de Sáenz de forma tal que consideramos oportuna la interposición de una demanda de amparo con la finalidad de culminar con la vulneración al derecho a la salud por parte de las EPS.

De igual forma, una característica que Cairo cree oportuna añadir a la concepción del Proceso de Amparo, es la que llama ´la tutela de urgencia´. Dicho en palabras del autor, “no debe ignorarse el componente de urgencia al mitigar la afectación o amenaza a los derechos de los ciudadanos” (2001, pp. 132)[18]. Este componente es considerado clave porque la situación de la salud mental requiere una solución urgente, no solo por la precariedad de su atención, sino también por el riesgo que significa para la salud mental, la perduración de la pandemia por coronavirus y la proliferación de nuevas variantes, como omicron, que parecen ser mucho más contagiosas y propensas a producir un colapso en los sistemas sanitarios a nivel mundial.

6. Perspectiva Internacional

Después de aclarar el contexto local, lo que corresponde para comprender mejor la situación de la que venimos hablando es observar cómo es la cobertura de las Empresas Prestadoras de Salud en otros países de la región y su relación con la normativa de cada país en torno a la Salud Mental.

Una rápida mirada al panorama latinoamericano nos proporciona el dato que en Chile, un seguro de salud en la Institución Banmédica para algunas Clínicas cubre hasta el 40% en lo que son prestaciones hospitalarias de Psiquiatría, Consulta, Tratamiento Psiquiatría y Psicología y la consulta de Telemedicina de Psiquiatría, y para otras Clínicas, no hay tope de cobertura[19]. En el caso de Colombia, la aseguradora Sura ofrece un seguro de salud que otorga acceso ilimitado a hospitalizaciones psiquiátricas en todos los planes[20]. En Uruguay, la aseguradora BlueCross & BlueShield ofrece un tipo de seguro donde te cubre 12 consultas de psiquiatría y psicología por año calendario, con cargo[21]. Mientras que en Argentina, Paraguay, Bolivia y Ecuador las aseguradoras no precisan la cobertura médica en sus planes o no mencionan un servicio para la salud mental.

Estos datos se condicen, por ejemplo, en el caso de Uruguay, con su Ley de Salud Mental (Ley Nº 19529)[22], donde regula en su artículo 7 lo siguiente: “Compete al Ministerio de Salud Pública la aplicación de la presente ley, a cuyas prescripciones deberán adaptar su actividad los prestadores de servicios de salud públicos y privados”. Por el lado de Colombia, en el artículo 7 de su Ley de Salud Mental (Ley Nº 1616)[23] establece que “El Ministerio de Salud y Protección Social o la entidad que haga su veces, establecerá las acciones en promoción en salud mental y prevención del trastorno mental, que deban incluirse en los planes decenales y nacionales para la salud pública, planes territoriales y planes de intervenciones colectivas, garantizando el acceso a todos los ciudadanos y las ciudadanas, dichas acciones serán de obligatoria implementación por parte de los entes territoriales, Entidades Promotoras de Salud, Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud […]”. En efecto, vemos una congruencia entre lo que la norma regula y el cumplimiento de esta por los actores correspondientes.

Como hemos señalado anteriormente, en el Perú hay una regulación que exige a las Empresas Prestadoras de Salud una cobertura que incluya el tratamiento psicológico y los exámenes derivados que sean necesarios para con sus afiliados. Es lamentable que dicha normativa no se cumpla, pero peor aún es que miles de personas sigan sin poder ejercer su derecho a la salud mental como debería ser, y mientras tanto, las cifras de personas con depresión, ansiedad, estrés, entre otras, a causa de la pandemia, sigan aumentando sin que el Estado adopte las medidas necesarias. Una vez más, no aprendemos de nuestra realidad, ni hacemos el esfuerzo por copiar a los países vecinos en algo que es tan importante, pero que se ha descuidado, como es la salud mental.

7. Conclusiones

Habiendo desarrollado la problemática que originó la redacción de este editorial, hemos llegado a las siguientes conclusiones.

En primer lugar, si bien el derecho a la salud mental está regulado en nuestra Constitución y es deber del Estado hacer lo necesario para que las personas puedan ejercerlo, esto no se cumple. Como expusimos, las empresas prestadoras de salud de nuestro país no contemplan en sus planes los tratamientos y diagnósticos mentales. Consideramos que el respeto al derecho constitucional a la salud mental, como el cumplimiento de la Ley de Salud Mental, debería exigirse, más aún en este contexto pandémico que ha contribuido a la disminución del bienestar mental de muchas personas, como lo hemos demostrado.

En segundo lugar, ante la violación expresa al derecho constitucional a la salud por parte de las EPS, determinamos que el proceso de amparo es la herramienta adecuada para exigir el respeto al mencionado derecho. En este punto, nuevamente, la coyuntura sanitaria demuestra que la salud mental es un tema que debe ser tratado con el carácter de urgencia propio de los procesos de amparo.

Finalmente, nuevamente nos diferenciamos con los países de la región, esta vez, por tener Empresas Prestadoras de Salud que no cumplen con la Ley vigente. Esto no pasa en países como Colombia o Uruguay, donde tienen una Ley de Salud Mental que regula explícitamente el deber de estas compañías de seguros para con sus afiliados, pues sí cubren los tratamientos mentales en caso la persona lo requiriese, más aún en contexto de pandemia.


Referencias y Bibliografía 

[1] https://www.who.int/es/news-room/fact-sheets/detail/mental-health-strengthening-our-response

[2] https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2004/02945-2003-AA.pdf

[3] https://www.who.int/es/news-room/fact-sheets/detail/mental-health-strengthening-our-response

[4] http://bvs.minsa.gob.pe/local/MINSA/4629.pdf

[5] https://www.gob.pe/institucion/minsa/noticias/31116-peru-tiene-cerca-de-700-psiquiatras-y-el-81-de-ellos-se-encuentra-en-lima

[6] https://www.defensoria.gob.pe/wp-content/uploads/2018/05/informe-defensorial-140-vf.pdf

[7] https://www.insm.gob.pe/oficinas/comunicaciones/notasdeprensa/2014/047.html

[8] https://www.gob.pe/institucion/minsa/noticias/543572-ministerio-de-salud-proyecta-atender-mas-de-1-200-000-casos-por-problemas-de-salud-mental-durante-el-2021

[9] https://www.minsa.gob.pe/newsletter/2021/edicion-72/nota4/index.html

[10]  “Consideraciones sobre la salud mental en la pandemia de COVID-19”. Revista peruana de Medicina Experimental y Salud Pública

[11] “A nationwide survey of psychological distress among Chinese people in the COVID-19 epidemic: implications and policy recommendations”. General Psychiatry.

[12] https://andina.pe/agencia/noticia-siete-cada-10-peruanos-han-visto-afectada-su-salud-mental-durante-pandemia-video-804192.aspx

[13] http://www.insm.gob.pe/investigacion/archivos/estudios/2020/Vol%20XXXV%202019%20Nro1%20EESM%20en%20Hospitales%20Regionales.pdf

[14] https://www.who.int/es/about/governance/constitution

[15] http://bvs.minsa.gob.pe/local/MINSA/5092.pdf

[16] Landa, C. (2017). Los derechos fundamentales. Lima: PUCP

[17] Introducción a los procesos constitucionales: Comentarios al Código Procesal Constitucional

[18] http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/themis/article/view/11595

[19] https://planatumedida.banmedica.cl/view/armatuplan?params=plan,BNSLU2110E4

[20] https://www.segurossura.com.co/paginas/salud/planes.aspx

[21] https://www1.bcbsu.com.uy/plan-1400-d/

[22] https://www.impo.com.uy/bases/leyes/19529-2017

[23] https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/DE/DIJ/ley-1616-del-21-de-enero-2013.pdf

Editorial escrito por: Miguel Balmaceda y Alfredo Huamaní.

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