Por Mariel Abad, estudiante de la Facultad de Derecho de la PUCP, miembro de la asociación civil THEMIS y el Consejo Editorial de Enfoque Derecho.

1. Introducción:

Esta última semana, la Comisión de Constitución del Congreso aprobó por mayoría el predictamen de reforma constitucional que elimina el pedido de voto de confianza obligatorio que deben hacer todos los nuevos gabinetes ministeriales en un plazo de 30 días después de haber jurado en el cargo. Este predictamen acumula los proyectos de ley 206/2021-CR, 306/2021-CR y 612/2021-CR, el último de estos presentado por la presidenta de la Comisión de Constitución, Patricia Juárez, de los cuales, todos modificarían el artículo 130 de la Constitución.

Precisamente, Patricia Juárez, aseguró durante la sustentación del proyecto que fortalecería las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Congreso,  ya que tal y como indica el predictamen, se busca que el Gobierno “pueda tener la libertad y seguridad de que el gabinete que decida conformar podrá presentarse al Congreso para explicar y debatir su política de gobierno y las medidas que requieren su gestión, con la certeza de que al terminar su exposición, podrá iniciar la ejecución de sus planes de gobierno”[1].

El artículo 130 de la Constitución modificado sería como sigue:

“Dentro de los treinta días de haber asumido sus funciones, el presidente del Consejo concurre al Congreso, en compañía de los demás ministros, para exponer y debatir la política general del gobierno y las principales medidas que requiere su gestión. Esta exposición no da lugar a voto de confianza alguno”.

En ese sentido, es preciso preguntarnos si, en nuestro sistema de gobierno semipresidencialista, la eliminación de la cuestión de confianza obligatoria significaría una mejora en las relaciones entre el Poder Ejecutivo y Legislativo o afectaría el equilibrio de poderes.

2. ¿Qué es el voto de investidura o cuestión de confianza obligatoria?

El Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el expediente N.° 0006-2018-PI/TC[2] establece que existen dos situaciones diferentes relacionadas con el concepto de la cuestión de confianza, las cuales no deben confundirse, en tanto se producen en contextos distintos. En primer lugar, el artículo 130 de la Constitución reconoce la cuestión de confianza obligatoria entendida como aquella solicitud al Congreso de la República de un voto de confianza para que este legitime la conformación del Consejo de Ministros. Esta es obligatoria porque debe producirse en todos los casos en los que se forme un nuevo gabinete. Esta es objeto del proyecto de ley en cuestión.

Por otro lado, el Tribunal diferencia la cuestión de confianza facultativa prevista en los artículos 132 y 133 de la Constitución, pues es aquella que de forma voluntaria puede plantear tanto el presidente del Consejo de Ministros a nombre del Consejo, como un ministro de manera individual.

En ese sentido, el predicamente recientemente aprobado eliminaría de la Constitución la cuestión de confianza obligatoria, por lo que la o el presidente del Consejo de Ministros después de 30 días de haber asumido sus funciones tendría que presentarse en el Congreso para exponer y debatir la política general del gobierno sin que esté obligado a solicitar un voto de confianza sobre la misma. Sin perjuicio de esta modificación, podría solicitar el voto de confianza de forma facultativa.

3. ¿Debería eliminarse el voto de investidura en el sistema de gobierno peruano?

3.1 Características del sistema de gobierno peruano

El Perú incorporó al presidencialismo instaurado en las primeras constituciones instituciones del sistema parlamentario. Por ejemplo, a través de las distintas constituciones peruanas se fueron incorporando figuras como la interpelación, la censura ministerial y la cuestión de confianza, propias del sistema parlamentario. De acuerdo a García Belaunde, la inclusión de figuras del parlamentarismo al sistema de gobierno peruano respondió a la tentación de ir incorporando frenos al modelo presidencial. Por lo que, manteniendo el sistema presidencial, se ha tratado de limitarlo mediante mecanismo de control entre el Ejecutivo y el Legislativo[3].

En ese orden de ideas, calificar el sistema de gobierno del Perú es una tarea compleja.  Así, Bernales prefiere denominarlo un sistema de gobierno híbrido, García Belaúnde lo califica como un sistema de preponderancia presidencial y Eguiguren como un presidencialismo atenuado. La Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política consideró que la Constitución histórica peruana se enmarca en un presidencialismo parlamentarizado.

Cabe destacar algunas particularidades del sistema de gobierno establecido en la Constitución de 1993. La existencia del cargo de presidente del Consejo de Ministros o de un Primer Ministro, al frente de un Consejo o Gabinete Ministerial, es característica del régimen parlamentario en que el Poder Ejecutivo es “dualista”, al desdoblarse en un órgano monárquico, el Jefe de Estado, y un órgano colegiado que es el Gobierno. En este régimen, el presidente del Consejo de Ministros, es el Jefe del Gobierno, a quien corresponden las funciones de dirección política. Por lo que, en un país de sistema parlamentario, el órgano colegiado conformado por los ministros tiene como titular al Jefe de Gobierno o Primer Ministro.

Por otro lado, pese a que el sistema presidencialista peruano dista totalmente del sistema parlamentario, conserva la figura del presidente del Consejo de Ministros, quien no es Jefe de Gobierno y está subordinado a la figura del presidente de la República, el que direcciona la política de Estado. Así, no existe semejanza entre el Jefe de Gobierno de un régimen parlamentario y el presidente del Consejo de Ministros regulado por nuestra Constitución[4]. Así, el tratamiento de esta y otras figuras propias de los sistemas parlamentarios cambia drásticamente al ser incorporados en nuestra Constitución históricamente presidencialista. Veremos más de estos cambios en las siguientes líneas.

3.2 La errónea inclusión del voto de investidura en el sistema de gobierno parlamentarista peruano

La vicepresidenta de la Comisión de Constitución, Gladys Echaíz, justificó el predictamen aprobado que elimina el voto de confianza luego de la presentación de un nuevo Consejo de Ministros en tanto fortalecerá las relaciones entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo. La exfiscal de la Nación argumentó que la cuestión de confianza de manera obligatoria no es acorde con el con el sistema presidencialista que rige en nuestro país, por lo que se decidió los proyectos propuestos por el Ejecutivo. En este sentido, comentó que en realidad esta institución es propia de los regímenes parlamentarios, por lo que, si en el Perú la conformación de un nuevo Gabinete Ministerial corresponde al Poder Ejecutivo, no corresponde que se plantee un voto de confianza sobre la misma[5].

En realidad, esta crítica a la existencia del voto de investidura en nuestro sistema de gobierno no es reciente. La Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional peruana, creada por el gobierno de Valentín Paniagua, propuso que se eliminara el voto confianza obligatorio que había sido incorporado en la Constitución de 1993. Siguiendo esta línea, en el año 2019, el Informe Final de la Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política propuso una ley de reforma constitucional que elimine el voto de investidura del sistema de gobierno peruano para promover la gobernabilidad[6].

Siguiendo a Enrique Bernales, es un “error de concepción” que se force el voto de investidura de un gabinete que se conforma dentro de una lógica presidencialista. De modo que, la cuestión de confianza solo funciona en regímenes políticos parlamentaristas, en los que “el origen del mandato del gabinete proviene del parlamento”[7]. Así, Blancas refiriéndose a las diferencias entre el régimen parlamentario y el sistema de gobierno peruano, sostiene que en el régimen parlamentario el voto de censura o falta de confianza del parlamento puede alcanzar al Primer Ministro o presidente del Consejo de Ministros. En cambio, en nuestro régimen, así se produzca la crisis total del gabinete como resultado de la negación de la confianza, el verdadero jefe de Gobierno, el presidente de la República no es responsable y podrá continuar ejecutando la misma política pero con otros hombres y mujeres [8].

En consecuencia, si se niega el voto de confianza obligatorio en un país con régimen parlamentario se derribará el gobierno, con lo cual Consejo de Ministros y Primer Ministro no podrán continuar en el cargo. En el Perú, la censura (o la negación de voto de confianza) le quita ministros al presidente, pero no lo priva del derecho de reemplazarlos como quiera, por lo que podría fácilmente reemplazarlos y continuar con la misma política[9]. En consecuencia, la cuestión de confianza obligatoria regulada en la Constitución no es un voto de investidura, pues el presidente del Consejo de Ministros y los ministros no requieren de un voto de investidura para ser designados, pues la elección de conformación de este órgano colegiado es una competencia exclusiva del Presidente de la República.

3.3 ¿La eliminación del voto de confianza obligatorio perjudica el equilibrio de poderes?

El predictamen aprobado sólo reformaría la Constitución eliminando la cuestión de confianza obligatoria, más no la facultativa. En efecto, el presidente del Consejo de Ministros mantendrá la potestad de plantear ante el Congreso cuestión de confianza a nombre del Consejo, de acuerdo al artículo 133 de la actual Carta Magna. Sobre la cuestión de confianza, el Tribunal Constitucional sostuvo en la sentencia N.° 0006-2018-PI/TC antes referida, que la figura fue “introducida en el constitucionalismo peruano como un contrapeso al mecanismo de la censura ministerial asignado al Poder Legislativo, por lo que debe ser entendida a partir del principio de balance entre poderes”.

En este orden de ideas, Luciano López, abogado constitucionalista, sostuvo que la eliminación del voto de confianza obligatorio no quiebra el equilibrio de poderes. El Parlamento no estaría carente de algún tipo de control porque una vez constituido el Gabinete, y si tiene algo que debatir, podrá citar a un ministro o al premier”. Por ende, esta reforma constitucional no perjudicaría la potestad de control del Parlamento al Poder Ejecutivo, pues existen otros mecanismos constitucionales más eficientes que un erróneamente denominado voto de investidura[10].

Recordemos que la Constitución confiere al Congreso la potestad de interpelar al Consejo de Ministros o cualquiera de estos para lo que deberán apersonarse al Congreso a someterse a un interrogatorio sobre un tema en específico. La interpelación es una muestra del ejercicio de control político que el Parlamento puede ejercer sobre el Ejecutivo, manifestación del principio de balance de poderes.

Por otro lado, podrá hacer efectiva la responsabilidad política del Consejo de Ministros o de los ministros por separado con la aprobación del voto de censura, con el voto de más de la mitad del número legal de miembros del Parlamento. El efecto directo de la censura de un ministro es la renuncia, la cual deberá ser aceptada por el presidente. Sin embargo, la utilización indiscriminada de la censura ministerial origina un oportuno escenario para discutir su utilización, pues la caída y reemplazo de un ministro no implica necesariamente un cambio en la orientación de la política del Gobierno[11].

4. Conclusiones

A lo largo del presente análisis, desarrollamos la necesidad de la reforma constitucional que eliminaría la cuestión de confianza obligatoria, idea que ha sido planteada por distintos especialistas e informes oficiales. Así, para el sostenimiento de la gobernabilidad del país, trascienden las propuestas de mejora de los pesos y contrapesos propios de la relación entre el Poder Ejecutivo y Legislativo. La cuestión de confianza, uno de los mecanismos de control más comunes hoy en día, es en realidad una institución bastante compleja inicialmente instaurada en los regímenes parlamentarios. El efecto de esta figura en países parlamentarios, como España, es la caída del Gobierno. Es decir, los ministros y Jefe de Gobierno son alcanzados por la responsabilidad política determinada por el Parlamento.

Dicho supuesto no ocurre en nuestro país, cuyo sistema de gobierno particular destaca por los frenos y límites impuestos al poder del presidente de la República. Así, el voto de confianza obligatorio, presente en nuestro ordenamiento desde 1993, es en realidad una figura obsoleta para ejercer un verdadero control político afín al principio de balance de poderes. Por ello, consideramos que la eliminación del voto de confianza obligatorio significa una oportunidad para el debate en el Parlamento de la política de gobierno y las principales medidas que requiere la gestión del nuevo Gabinete Ministerial, debate que contribuiría a la gobernabilidad en el actual panorama político conflictivo.


Referencias:

[1] https://gestion.pe/peru/politica/comision-de-constitucion-aprueba-eliminar-que-un-nuevo-gabinete-deba-pedir-voto-de-confianza-rmmn-noticia/?ref=gesr

[2] https://tc.gob.pe/jurisprudencia/2018/00006-2018-AI.pdf

[3] García Belaunde D. (2006). La Constitución y su dinámica. Lima: Palestra.

[4] https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/300957/Comisi%C3%B3n_Informe_Completo-compressed_compressed.pdf

[5] https://gestion.pe/peru/politica/comision-de-constitucion-aprueba-eliminar-que-un-nuevo-gabinete-deba-pedir-voto-de-confianza-rmmn-noticia/?ref=gesr

[6] https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/300957/Comisi%C3%B3n_Informe_Completo-compressed_compressed.pdf

[7] Garcia, A. (2013) La incapacidad moral como causal de vacancia presidencial en el sistema constitucional peruano. Pensamiento Constitucional, (18), pp. 520.

[8] Blancas, C.  El Poder Ejecutivo presidencial. Pensamiento Constitucional, 3 (3).

[9] Manuel Vicente Villarán, «Anteproyecto de Constitución de 1931, Exposición de Motivos», Talleres Gráficos P.L. Villanueva, Lima, 1962, p. 49

[10] https://www.tvperu.gob.pe/noticias/politica/eliminacion-de-voto-de-confianza-deberia-ser-evaluada-por-una-asamblea-constituyente-indica-luciano-lopez

[11] https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/300957/Comisi%C3%B3n_Informe_Completo-compressed_compressed.pdf

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