Escrito por Kelly Michelle Espino Gonzales,

estudiante de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) e integrante del Consejo Editorial de Enfoque Derecho, portal de actualidad jurídica de Themis.

  1. Introducción

En las periferias de la capital peruana, las hileras de edificaciones precarias erigidas sobre cerros captan la atención de todo espectador. Así, la observación de panoramas urbanos y rurales en lugares atípicos para la construcción, revela la realidad de un territorio donde las leyes parecen disiparse frente a la aclamada necesidad popular. Desde el siglo XX, las migraciones internas en el Perú han configurado el crecimiento desmesurado de las denominadas barriadas[1], asentamientos informales producto de la frecuente toma de tierras estatales no habitadas, actualmente llamados «asentamientos humanos». Si bien se trata de un fenómeno que se registra en mayor magnitud en Lima, se ha replicado en la mayoría de ciudades del país.

Más allá de ello, con el paso de las décadas, las ocupaciones ilegales de predios fiscales han dejado de ser perpetradas exclusivamente por migrantes sin recursos suficientes para la adquisición de un inmueble, y se han tornado una herramienta de lucro para las mafias. El tráfico de terrenos, pues, cada vez más desplaza a los asentamientos humanos fundados con interés social. No obstante, se debe recalcar que, independientemente del propósito de los sujetos que se apropian de inmuebles, ambos casos constituyen modalidades del delito de usurpación .

Frente a la primera problemática descrita, la conformación del Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (Cofopri) surgió como una alternativa estatal para contribuir a la legalización de estas ocupaciones, a través de medidas como la entrega de títulos de propiedad, entre otras. Por un lado, diversas voces expertas consideran que la iniciativa permite la defensa del derecho a una vivienda digna y el acceso integral a los servicios básicos. Por otro lado, abundan los especialistas que insisten en que las propuestas de esta institución conducen realmente al aumento de la ocupación y comercio ilegal de tierras.

Ante las perspectivas contrapuestas sobre el tema, el presente artículo apunta a evaluar si la creación de Cofopri, y las políticas promovidas por dicho ente, representan un mecanismo de combate o fortalecimiento del delito de usurpación de tierras estatales, con especial énfasis en las “invasiones” y el tráfico de terrenos en el Perú. Para ello, previamente se examinarán las facultades y la trayectoria de Cofopri, y la regulación nacional del crimen en cuestión. Seguidamente, se desarrollará el análisis del rol de este organismo, sea directa o indirectamente, frente a dichos desafíos en contra de la formalidad y seguridad de las viviendas a nivel nacional.

2. El Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (Cofopri)

En 1996, el Decreto Legislativo N° 803 (Ley de Promoción del Acceso a la Propiedad Formal) estableció la creación de la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI). Fue definido como el organismo rector máximo en el diseño y ejecución del Programa de Formalización de la Propiedad en el Perú[2], un proyecto estatal en respuesta al problema de vivienda. En el Título I, «De la entidad promotora del acceso a la propiedad formal», se le asignaron las siguientes funciones a Cofopri:

Identificación y calificación de asentamientos humanos; adjudicación de predios del Estado; promoción y regularización del tracto sucesivo; titulación; y, promoción del acceso al registro de la propiedad predial en asentamientos humanos, urbanizaciones populares y otros centros poblados que determine COFOPRI, asumiendo las competencias respectivas (Artículo 3 del D.L. N° 803)[3].

Sobre la base de esta norma, Cofopri asumió la responsabilidad de formalizar las propiedades prediales que conformaban las “invasiones”, encargándose de procedimientos que comprendían desde el reconocimiento e incorporación de los poseedores de dichos inmuebles (en adelante, “poseedores”) al Programa de Formalización, hasta la titulación de los mismos. Asimismo, Cofopri se erigió como la última instancia administrativa para la resolución de reclamos relativos a los predios y organizaciones de pobladores suscritos al Programa[4], respecto a conflictos en torno a la delimitación de los terrenos, la adjudicación de la titularidad de un inmueble a un individuo u otro, entre otros. No obstante, si bien este ente disponía de una vasta gama de facultades, la acción de registrar los títulos correspondía al Registro Predial Urbano.

Además del otorgamiento de amplias competencias a Cofopri en el D.L. 803, resalta el alcance de dichas funciones cuando se trata de la gran mayoría de terrenos de titularidad estatal, tal cual es señalado en el Título III: «De la adjudicación de tierras del Estado con fines de Vivienda». Son dos los aspectos relevantes para el presente artículo: la fecha límite en la que pudieron haber sido invadidos los predios y las áreas que no son posibles de ocupar.

Por un lado, el proceso usual de formalización de Cofopri no procedería en caso de una ocupación posterior al 31 de octubre de 1993[5]. Por otro lado, tampoco se incluirían “los terrenos no aptos para fines de vivienda por constituir zonas riesgosas; carentes de las condiciones de higiene y salubridad; zonas con valor histórico; zonas de explotación minera; y, zonas reservadas para la defensa nacional, determinados en coordinación con las entidades públicas encargadas”[6]. Ambas condiciones destacan porque, mediante leyes o proyectos posteriores, han sido o pretenden ser modificadas, generando tanto aceptación como oposición, al considerar que alientan la usurpación y el tráfico de terrenos.

A continuación, se describirá tres tipos de modificaciones normativas que ha enfrentado Cofopri en los años siguientes a su creación, que finalmente extendieron su capacidad de atención del problema de la vivienda informal.

Primero, en marzo de 2006 se promulgó la Ley N° 28687, denominada “Ley de desarrollo y complementaria de formalización de la propiedad informal, acceso al suelo y dotación de servicios básicos”[7]. En ella se establecen acciones de formalización por parte de las municipalidades provinciales, en posesiones constituidas sobre terrenos estatales hasta el 31 de diciembre de 2004. Pese a ello, sí se mantuvo la protección de las áreas naturales y de riesgo.

Segundo, en diciembre de 2006 se publica la Ley N° 28923, “Ley que establece el régimen temporal extraordinario de formalización y titulación de predios urbanos”[8]. Con esta norma se le concede la potestad extraordinaria a Cofopri para ejercer las atribuciones establecidas en la Ley 28287 durante 3 años. Es decir, en la práctica se le devolvieron las facultades definidas en el D.L. mediante el cual fue creada la institución, y se extendió la fecha límite de las ocupaciones ilegales para que calificaran como aptas para la titulación. Las mismas funciones, con la salvedad de que los títulos seguirían siendo aprobados por Cofopri, pero suscritos y entregados por los alcaldes provinciales[9]. En adición, comenzó a llamarse “Organismo de Formalización de la Propiedad Informal”, aunque manteniendo su abreviatura inicial.

Tercero, la vigencia de la autoridad temporal de Cofopri se fue ampliando progresivamente hasta la actualidad, mediante las leyes N° 29320, N° 29802, Nº 30513, N° 30711 y N° 31056. La última de estas prórrogas fue publicada en 2020 y extiende la labor del Organismo hasta el 31 de diciembre de 2026, permitiendo la formalización de terrenos estatales ocupados ilegalmente hasta el 31 de diciembre de 2015[10].

3. La problemática de la usurpación: invasión y tráfico de terrenos

Entre 1950 y 1970, el fenómeno migratorio peruano, comúnmente descritas como desplazamientos «del campo a la ciudad», alcanzó niveles sumamente altos. Aunque Piura, Huancayo y Arequipa fueron algunas de las ciudades con mayor aumento demográfico, fue en Lima donde más migrantes se asentaron: “en 1970 alrededor de una tercera parte de los 3,5 millones de habitantes de la capital vivían en pueblos jóvenes”[11]. Evidentemente, el problema de la migración vino aunado al de las “invasiones” desordenadas, una problemática que no se ha detenido en la actualidad, pese a que las cifras se desaceleraron desde las últimas décadas del siglo pasado.

Asimismo, para entender las dimensiones de las “invasiones”, es relevante recalcar que, de acuerdo a datos del INEI, el establecimiento de los barrios marginales “se desarrolló fundamentalmente sobre tierras de propiedad fiscal sin valor comercial al momento de la ocupación”[12]. Es decir, aquellas personas no buscaban adquirir o apropiarse de un predio rentable a futuro o altamente posicionado respecto a índices económicos en el momento, sino que apuntaban a satisfacer una necesidad básica de vivienda, incluso si se trataba de edificaciones precarias construidas sobre tierras estatales, sin acceso a servicios públicos.

Dicha caracterización de las ocupaciones ilegales y de sus poseedores permite comprender por qué representaba y sigue representando un asunto de interés social para el Estado, independientemente de los propósitos populistas que parecen persistir a través de los múltiples gobiernos. Entonces, es correcto que, desde sus inicios, el principal campo de actuación de Cofopri haya recaído en los terrenos estatales informales. No obstante, convertirse en una preocupación gubernamental no elimina su condición de delito, ni descarta la posibilidad de que haya sido un factor promotor del tráfico de terrenos.

Por su parte, el tráfico de terrenos alude a la comercialización ilegal de terrenos que son propiedad del Estado, o de terceros estafados o extorsionados. En ambos casos, las áreas son divididas en varios lotes de reducido tamaño y vendidos a precios sumamente bajos en comparación con el mercado inmobiliario formal. Sin embargo, dado que se trata de transacciones informales, suelen ubicarse en zonas protegidas o de riesgo, no se brindan servicios de habilitación urbana, ni incluye servicios básicos como agua, desagüe, luz. Igualmente, tampoco se ofrece la garantía de que los títulos entregados estén registrados legalmente, por lo que es frecuente la existencia de predios que han sido revendidos a más de un poseedor a la vez.

Entre 2014 y 2018, la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales ha recuperado 1 066 hectáreas de tierras estatales de Lima, Piura, Áncash, Moquegua e Ica, las regiones que concentran la mayor cantidad de áreas retomadas por el Estado del poder de los traficantes de terrenos[13]. Estos datos advierten de la proporción a la que ha llegado el delito durante esos años y los anteriores. Del mismo modo, no es desconocido que cifras superiores de áreas ilegalmente ocupadas son ostentadas, o volverán a ser tomadas, por las mafias.

A pesar de que el tráfico de terrenos se distingue por su intención de lucro, resultan evidentes los rasgos en común con el otro tipo de invasiones. Un punto más de confluencia se encuentra en que ambos son formas de usurpación. Este delito se encuentra regulado en el Capítulo VIII del Código Penal Peruano, en los artículos 202 y 204. El primero de los artículos en mención se refiere, en su mayoría, a condiciones violentas de apropiación que aplican usualmente para edificaciones habitadas, cuyos habitantes son despojados. Para los propósitos de esta investigación, no resulta pertinente emplear el artículo 202, pues la problemática evaluada alude a la ocupación de inmuebles estatales, los cuales son competencia de Cofopri. Por ello, seguidamente se debe examinar el artículo 204.

De aquella norma se deriva que el modo en que se han producido las invasiones implicaría, por lo menos, el incumplimiento de los numerales 4, 6 y 11: “Sobre bienes del Estado o de comunidades campesinas o nativas, o sobre bienes destinados a servicios públicos o inmuebles, que integran el patrimonio cultural de la nación declarados por la entidad competente, o sobre las áreas naturales protegidas por el Estado”; “Colocando hitos, cercos perimétricos, cercos vivos, paneles o anuncios, demarcaciones para lotizado, instalación de esteras, plásticos u otros materiales”; “Sobre inmuebles en zonas declaradas de riesgo no mitigable”.

La primera de las condiciones agravantes se evidencia en que, tal como se mencionó anteriormente, estas ocupaciones se han asentado en propiedad estatal, por lo general. Respecto a las otras dos, basta con observar cómo las inestables casas no son de material rústico y están ubicadas en las laderas de los cerros. Paralelamente, con el modus operandi del tráfico de terrenos se puede llegar a infringir hasta la totalidad del artículo 204, pues las mafias pueden componerse incluso por redes de funcionarios públicos (numerales 7 y 10), y de integrantes armados dispuestos a evitar los operativos policiales de desalojo (numerales 1 y 2). De esta manera, ambas formas de ocupaciones ilegales pueden ser conceptualizadas en los términos del delito de usurpación.

Sin embargo, es de vital relevancia reconocer que, en sí mismo, el delito de tráfico de terrenos no se ha tipificado dentro del Código Penal peruano. Es decir, aún no se ha diseñado una sanción acorde a todas las particularidades de esta forma de delinquir, que no solo involucra a quienes venden los terrenos, sino a organizaciones criminales que irrumpen hasta en las instituciones públicas. De modo similar, la invasión no es usualmente penada, en parte debido a la falta de especificaciones al respecto en estos artículos del Código Penal. Mientras tanto, en contraposición a las normas que no resultan lo suficientemente especializadas para combatir eficazmente la usurpación, las políticas promovidas por Cofopri parecen alentar su incidencia.

4. Cofopri: ¿solución o agravante de la problemática de usurpación?

En los procesos de formalización, Cofopri interviene desde la identificación inicial de invasiones hasta las etapas últimas de titulación, e incluso en la resolución de controversias entre los poseedores de predios, tal como se detalló en un punto anterior del presente artículo. Precisamente, la alta concentración de facultades en una sola institución, Cofopri, representa la primera cuestión a discutir sobre el ente.

Por un lado, este otorgamiento de múltiples funciones a Cofopri puede percibirse como un mecanismo para evitar las barreras burocráticas existentes en otros programas públicos y, así, agilizar la formalización de predios. Con ello, se disminuye la cantidad de viviendas informales registradas hasta el momento de la acción estatal, además de que se inician los procedimientos para dotar de servicios básicos a sus residentes.

No obstante, por otro lado, es posible advertir que dicha centralización aumenta la posibilidad de colusión entre traficantes de terrenos y funcionarios de Cofopri. Ello se explica en cómo estos últimos podrían facilitar la legalización de inmuebles a los primeros, ayudándolos a eludir los filtros o trámites exigentes que deberían afrontar si la decisión de formalización no dependiera de un solo poder. Con el objetivo de sustentar esta perspectiva de mejor manera, resulta relevante presentar jurisprudencia que demuestra que crímenes similares ocurren en la realidad peruana.

En 2011, el fallo de la Primera Sala Penal Liquidadora de la Corte Superior de Justicia de Lima, recaído en el expediente N° 30-2010[14], condenó a siete investigados por los delitos de colusión desleal, cohecho pasivo propio y falsedad ideológica en agravio del Estado, debido a su participación en la irregular titulación de predios ubicados en Cañete. Entre los sancionados se encuentran cuatro directivos y funcionarios de Cofopri, quienes fueron autores del delito durante el ejercicio de sus cargos.

Los hechos inician en mayo del 2009, con la orden del Director de la Oficina Coordinadora Descentralizada de Cofopri para la rotación de un empleado a la Oficina Zonal Lima-Callao. Allí, este último se ocupa de un proceso de formalización de 30 hectáreas ubicadas en Cañete, en cuyo informe consignó que los poseedores sí entregaron la documentación sobre el Diagnóstico físico legal de los terrenos, cuando verdaderamente no cumplían con dicho requisito. La Superintendencia de Bienes Nacionales cuestionó esta decisión mediante un oficio, sin embargo, el funcionario de Cofopri no declinó. Finalmente, en diciembre de 2009, el jefe zonal emitió el título de propiedad correspondiente a dichos predios. En adición, de acuerdo a las indagaciones del proceso penal de la Corte, los beneficiados con la adjudicación habrían acordado brindar bienes a los funcionarios a cambio de su cooperación en el delito[15].

Evidentemente, el sistema diverso e independiente de facultades que posee Cofopri permitió que la operación delictiva se produjera con mayor facilidad. Asimismo, aunque en la sentencia no se puntualiza si los beneficiados eran traficantes de terrenos, ello podría sospecharse con base en las dimensiones del predio y en su modus operandi esquematizado y con financiación de sobornos. En efecto, una investigación posterior de IDL-Reporteros reveló que sí se planeaba revender el terreno a 12 millones de dólares, según uno de los beneficiados que se entregó a la Policía Anticorrupción[16]. Como en este caso, las redes de corrupción sí penetran en Cofopri, cuya concentración de atribuciones sirve como impulso a la comercialización ilegal de terrenos.

El segundo aspecto discutible en torno a Cofopri radica en las consecutivas ampliaciones de la vigencia de su facultad para formalizar inmuebles estatales, como se ha precisado previamente. En el marco de las enormes masas migratorias del siglo XX, se puede comprender la necesidad de implementar una estrategia de mitigación del problema de vivienda. No obstante, el inconveniente ha sido que esta “solución”, en lugar de detener las ocupaciones ilegales, parece haber fortalecido el fenómeno.

De acuerdo al Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE), los programas estatales de inversión en infraestructura constituyen subsidios indirectos a los residentes de asentamientos informales, por lo que se termina promoviendo este tipo de ocupaciones[17]. Precisamente, estos apoyos económicos se pueden identificar en la labor de Cofopri, que engloba tanto el saneamiento físico-legal y la titulación de los predios como su habilitación urbana (servicios básicos). Así, considerando que las leyes han continuado extendiendo temporalmente el trabajo del Organismo, se entiende por qué se mantiene la problemática de las invasiones.

Asimismo, el informe de GRADE alerta que dichos subsidios “elevan el precio del suelo urbano, lo que aumenta la rentabilidad de los promotores inmobiliarios informales y afecta la viabilidad de las habilitaciones urbanas formales”[18]. Entonces, en suma con la provisión de servicios, el aumento del costo de predios formales también determina el fomento del tráfico de terrenos. Por ello, prolongar el plazo de acción de Cofopri implica que simultáneamente se estimula esta modalidad de usurpación, aún más si se tiene en cuenta que las normas nacionales no lo logran menguar.

A partir de los dos planteamientos anteriores, conviene abordar la oposición a la última prórroga promulgada por insistencia en 2020, mediante la Ley N° 31056. De acuerdo a Ricardo Fort, investigador principal de GRADE, esta ampliación sirve como reafirmación del discurso empleado por los traficantes para concretar sus ventas, quienes manifiestan que, una vez ocupados los terrenos, el Estado regularizará las posesiones y brindará los servicios públicos necesarios[19]. Igualmente, resalta el pronunciamiento emitido por la Red de Lomas del Perú, donde señalan que la usurpación ha avanzado en lomas durante los últimos años, y que la Ley conducirá al incremento de la amenaza a este tipo de ecosistemas frágiles[20]. Aunque la normativa actual de Cofopri no contempla la formalización en estos escenarios, la trayectoria seguida podría conllevar el fortalecimiento del delito de invasión y tráfico.

Precisamente, la denuncia de la toma ilegal de áreas protegidas nos traslada hacia el último de los debates sobre el rol de Cofopri respecto a los dos modos de usurpación: la flexibilización de los requisitos para la formalización de predios. En los lineamientos del D.L. 803 sobre la creación de Cofopri, los terrenos informales ubicados en zonas de riesgo, con valor histórico, entre otros, no serían incluidos dentro del Programa de Formalización. No obstante, en la posterior Ley N° 28687 se permitió su aplicación en propiedades de comunidades campesinas[21], omitiendo la alta incidencia histórica de usurpaciones que han sufrido estos grupos y la dificultad de los mismos para acceder a la justicia cuando son agraviados a través de este delito.

Del mismo modo, actualmente, el presidente de Cofopri, Jorge Luis Quevedo, ha informado que dicha institución se halla diseñando una nueva legislación para el Organismo, con la finalidad de “actualizar las disposiciones e intensificar la titulación en el país”[22]. La cuestión alarmante de este proyecto es que se estaría incluyendo la posibilidad de titular predios situados en zonas de riesgo mitigable, basándose en la necesidad de formalizar 39 454 lotes[23]. Nuevamente, bajo la justificación de proveer de vivienda a los ciudadanos con menos recursos económicos, Cofopri promovería políticas favorables para quienes se apropian de terrenos y los comercialicen ilegalmente.

5. Reflexiones finales

La proliferación de invasiones y tráfico de terrenos por todo el territorio nacional es sintomática. La destrucción de múltiples viviendas humildes, ya sea por los desalojos de los ciudadanos que allí subsisten o debido a desastres naturales, exhibe una realidad penosa marcada por la imposibilidad de acceso a condiciones dignas de vivienda y vida. Lamentablemente, ello no significa que se pueda omitir el hecho de que se está cometiendo un acto que infringe las normas peruanas.

De manera similar, aunque la labor de Cofopri se ha centrado en conceder títulos de propiedad a quienes no les es posible adquirir un predio formal, el ente ha escatimado al momento de impulsar un modelo que contribuya al combate de la problemática y no genere peores desafíos para el Estado. En ese sentido, si el Organismo de Formalización de la Propiedad Informal prosigue en la línea de ampliación y flexibilización de sus políticas, el tráfico de terrenos se mantendrá en aumento. Estos delitos no solo continuarán erosionando las bases del mercado inmobiliario peruano, eludiendo el Derecho peruano y amenazando los planes de crecimiento urbano ordenado, sino que terminarán perjudicando a aquellos pobladores con menos recursos que, paradójicamente, las autoridades proclaman defender.


[1] Klarén, Peter. Nación y sociedad en la historia del Perú.

[2] Decreto Legislativo 803. Disponible en: https://enlaces.cofopri.gob.pe/media/2332/dl-803.pdf

[3] Ibídem.

[4] Artículo 16, D.L. 803.

[5] Artículo 20, D.L. 803.

[6] Artículo 22, D.L. 803.

[7] Ley 28687. Disponible en: https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/Leyes/28687.pdf

[8] Ley 28923. Disponible en: https://leyes.congreso.gob.pe/Documentos/Leyes/28923.pdf

[9] Ibídem.

[10] Ley 31056. Disponible en: https://busquedas.elperuano.pe/normaslegales/ley-que-amplia-los-plazos-de-la-titulacion-de-terrenos-ocupa-ley-n-31056-1895502-2/

[11] Klarén, Peter. Nación y sociedad en la historia del Perú.

[12] https://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con4_uibd.nsf/B5BB9C6DBA9AF49A05257DC50081492E/$FILE/40_pdfsam_720450WP0SPANI0s0Lima0Metropolitana.pdf

[13] https://elcomercio.pe/peru/cruel-negocio-trafico-terrenos-lucrativo-delito-expande-noticia-522510-noticia/?ref=ecr

[14] https://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/3c25c4804eaf65819fafdf6687f7e869/D_Sentencia_Cofopri_291211.pdf?MOD=AJPERES&CACHEID=3c25c4804eaf65819fafdf6687f7e869

[15] https://idehpucp.pucp.edu.pe/wp-content/uploads/2012/08/CR%C3%93NICA-JUR%C3%8DDICA-Cofopri-f.pdf

[16] https://www.idl-reporteros.pe/consecuencias-de-una-investigacion/

[17] https://www.grade.org.pe/wp-content/uploads/EspinozaFort_GRADEADI_expansionurbana.pdf

[18] Ibídem.

[19] https://elcomercio.pe/lima/seguridad/alerta-sobre-ley-que-amplia-plazos-para-la-titulacion-de-terrenos-ya-que-podria-beneficiar-el-trafico-de-terrenos-noticia/?ref=ecr

[20] https://reddelomasdelperu.org/congreso-aprobo-ley-que-amplia-plazo-para-posesiones-informales-y-pone-en-peligro-las-lomas/

[21] https://www.servindi.org/actualidad-noticias/27/10/2020/ley-promueve-trafico-de-tierras-en-comunidades-campesinas

[22] https://elperuano.pe/noticia/138403-cofopri-trabaja-un-programa-de-modificaciones-normativas

[23] https://www.latina.pe/noticias/titulacion-peligrosa-decreto-otorgaria-titulos-de-propiedad-en-zonas-de-riesgo

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