El 24 de febrero, el presidente de Rusia, Vladimir Putin, anunció el despliegue de una “operación militar” en el este de Ucrania que, finalmente, afectó a más lugares del país. Esta situación ha sido denominada como una invasión y ha sido condenada por la Asamblea General de las Naciones Unidas. Asimismo, ha generado diversas reacciones de distintos países que han aplicado sanciones a Rusia. Sin embargo, Rusia se mantiene en su decisión y continúa ocupando territorio ucraniano. Ante ello, nos cuestionamos sobre la seguridad colectiva en el Derecho Internacional y las acciones que se podrían tomar ante esta situación.

Por ello, conversamos con Pablo Rosales Zamora, docente y especialista en derecho internacional humanitario, para comprender qué es el sistema de seguridad colectivo internacional y la importancia del Consejo de Seguridad de la ONU, las acciones que podrían tomarse desde la comunidad internacional y otros actores de seguridad como la OTAN y la UE. Asimismo, se abordan otras ramas del Derecho Internacional que resultan muy útiles en este contexto como el Derecho Internacional Humanitario.

ENTREVISTA A PABLO ROSALES:

  1. ¿Qué es el sistema de seguridad colectivo internacional? ¿Cuál es la importancia del Consejo de Seguridad de la ONU?

El llamado sistema de seguridad colectiva es el régimen de respuesta, encabezado por el Consejo de Seguridad para hacer frente a amenazas a la paz, quebrantamientos a la paz y actos de agresión; se regula por el Capítulo VII (artículos 39 al 51) y el Capítulo VIII de la Carta de las Naciones Unidas (artículos 52 al 54). El Consejo de Seguridad se compone de cinco miembros permanentes, que son los vencedores de la Segunda Guerra Mundial (excepto la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, que fue sustituida por la Federación Rusa), y miembros no permanentes, que son diez. Toma sus decisiones a través de resoluciones, las cuales se emiten si ninguno de los miembros permanentes ejerce su derecho de veto. Para que el sistema de seguridad colectiva funcione adecuadamente se requiere del compromiso de cada Estado de la comunidad internacional de contribuir al mantenimiento de la paz y seguridad internacionales.

Para entender la importancia del Consejo de Seguridad en el escenario internacional es preciso saber que la Carta de las Naciones Unidas busca poner fin al “flagelo de la guerra” y, en general, al empleo de la fuerza armada en las relaciones internacionales. Por consiguiente, con el artículo 2(4) de la Carta de las Naciones Unidas, los Estados dejan de ostentar como derecho soberano el poder iniciar la guerra contra otro Estado (ius ad bellum).

A cambio, y ante la posibilidad de algún peligro a la paz y seguridad internacionales, ese ius ad bellum descentralizado se concentró en un solo órgano principal de las Naciones Unidas que es el Consejo de Seguridad, el cual cuenta con la responsabilidad primordial de mantener la paz y seguridad internacionales (artículo 24 de la Carta). La redacción de este artículo es bastante elocuente de esta delegación, cuando señala que, “[a] fin de asegurar acción rápida y eficaz por parte de las Naciones Unidas, sus Miembros confieren al Consejo de Seguridad la responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales, y reconocen que el Consejo de Seguridad actúa a nombre de ellos al desempeñar las funciones que le impone aquella responsabilidad” (Cursivas agregadas). En esa línea, la Carta de las Naciones Unidas representa institucionalmente la superación de un derecho internacional donde los Estados tenían libertad de iniciativa bélica, aspecto que no se logró superar completamente con el Pacto de la Sociedad de las Naciones.

No obstante este panorama inicial, muchas veces, el Consejo de Seguridad no ha sido una plataforma efectiva en responder a situaciones humanitarias que demandaban una respuesta rápida y adecuada de la comunidad internacional (v.gr. Srebrenica, Kósovo, Ruanda, Crimea) y ello porque no deja de ser órgano político donde el derecho de veto relativiza, y hasta debilita, el alcance de su responsabilidad primordial.

  1. Desde el Derecho Internacional, ¿Qué acciones se pueden tomar ante conflictos como los de Rusia/Ucrania (ya sea antes o después)? ¿Se puede hacer uso de la fuerza para intervenir?

La idea implícita a la pregunta me parece muy relevante: el derecho internacional no solo ofrece herramientas para cuando un conflicto armado ya se produjo, sino también cuando este no se ha producido. No todo el derecho internacional se reduce a la etapa de conflicto armado, por el contrario, la rama que regula este episodio de violencia, el derecho internacional humanitario, es también lex specialis respecto de la interpretación y/o aplicación de otras normas pertenecientes al derecho internacional general para cuando se configuran las hostilidades. Estas otras normas continuarán aplicándose en tiempos de paz.

No obstante, considerando el reciente caso de Rusia y Ucrania, se pueden identificar varios ejemplos de cómo el derecho internacional resulta un ingrediente fundamental para hacer frente a la catástrofe bélica. Menciono algunos. En primer lugar, las sanciones económicas, financieras o de otra índole que pueden provenir de organizaciones internacionales o de Estados en sus relaciones con Rusia. En segundo lugar, el empleo de zonas desmilitarizadas, en especial, corredores humanitarios, para que la población civil ucraniana pueda salir de la zona de conflicto. En tercer lugar, la demanda de Ucrania a Rusia ante la Corte Internacional de Justicia, caso cuyo desarrollo no ha concluido, se suma como otra medida, bajo el principio de la solución pacífica de controversias internacionales. En cuarto lugar, la obligación del no reconocimiento de Donetsk y Lugansk como Estados, porque su surgimiento se hizo amparándose en un acto de agresión a la integridad territorial de Ucrania (ver la Resolución de la Asamblea General A/ES-11/L.1). En quinto lugar, se siguen estudiando las alternativas en el plano del derecho penal internacional. Aunque ni Rusia ni Ucrania sean partes del Estatuto de Roma (ER) de la Corte Penal Internacional, el fiscal Karim A.A. Khan QC, a finales del mes pasado, ha declarado que iniciaría una investigación, con base en las declaraciones de Ucrania, del 9 de abril de 2014 y del 8 de septiembre de 2015, dadas en virtud del artículo 12(3) del ER.

Con relación al Consejo de Seguridad, considero complicado que este órgano principal de Naciones Unidas pueda dar una respuesta al actual problema, dado que la Federación Rusa es miembro permanente y vetará cualquier decisión que sea contraria a sus intereses (ver, por ejemplo, la Resolución 2623/2022, del 27 de febrero de 2022).

Respecto al empleo unilateral del uso de la fuerza para intervenir en el territorio de otro Estado, esta acción vulnera el principio de no intervención, consagrado en el artículo 2(7) de la Carta y en la Resolución 2625 (XXV), y el principio de prohibición de la amenaza y el uso de la fuerza, establecido en el artículo 2(4) ya citado.

Ahora bien, algunos Estados están proveyendo recursos militares en apoyo a Ucrania frente a la agresión rusa. Se trata del apoyo de la comunidad internacional a un Estado que ha sufrido un uso de la fuerza ilegal. Aunque su contribución pueda suponer la vulneración del derecho de neutralidad, eso no los convierte a esos Estados en copartícipes del conflicto armado. Se ha discutido este último aspecto en doctrina, y se tiene como estándar que debe haber un nivel alto de coordinación con alguna de las partes en las hostilidades, para considerar a un Estado cobeligerante de un conflicto armado.

  1. Respecto a la OTAN, ¿es aún necesaria su continuación? ¿Cuál fue su origen?

Esta organización internacional surge en virtud del Tratado del Atlántico Norte, adoptado el 4 de abril de 1949 en Washington, durante los años iniciales de la Guerra Fría. La OTAN consiste en un mecanismo regional destinado a la legítima defensa colectiva, conforme lo señalado en el artículo 5 de su tratado. Fue el brazo militar del bloque occidental en plena Guerra Fría, al cual la URSS y sus satélites respondieron con la celebración de otro tratado defensivo, el Pacto de Varsovia, adoptado el 14 de mayo de 1955.

En 1991, se puso término al funcionamiento del Pacto de Varsovia y se disolvió la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS). Dado el fin de la Guerra Fría, la Federación Rusa anhelaba que la OTAN dejara, por consiguiente, de funcionar. No obstante, esta organización internacional no solo no se extinguió, sino que atravesó por un proceso de reconfiguración, pasando a convertirse de una alianza defensiva a una ofensiva y, con ello, Moscú empezó a concebirlo como una extensión de Estados Unidos en Europa y una amenaza a sus intereses geoestratégicos.

En varias oportunidades, la OTAN pretende justificar su actuación en representación de la comunidad internacional. Se trataría de un discurso sin un sostén objetivo. En un medio descentralizado como el derecho internacional, la OTAN no constituye un órgano de la comunidad internacional, porque esta última no es un sujeto de derecho internacional.

Sobre la continuación de la OTAN, pienso que no existen indicios de que vaya a dejar de existir, aunque su actuación sea controversial al día de hoy. Baste citar el caso Kósovo (1999) y el de Libia (2011). Respecto al primero, la actuación de esa organización internacional introdujo la doctrina de la “autorización implícita” del Consejo de Seguridad para hacer incursiones militares, lo cual es, en mi opinión, contrario al derecho internacional: no existen autorizaciones implícitas en materia de seguridad colectiva, aunque el Consejo de Seguridad califique una situación como amenaza a la paz y no prevea una “medida necesaria”. Respecto a Libia, aunque su despliegue militar fue autorizado por el Consejo de Seguridad, la OTAN terminó vulnerando varias de las normas del derecho internacional humanitario.

  1. Anteriormente, ¿el Consejo de Seguridad de la ONU ha aplicado el artículo 42 de la Carta de NU?

Aunque el artículo 42 de la Carta de las Naciones Unidas no haya sido invocado expresamente en la práctica del Consejo de Seguridad, muchas veces, este órgano principal ha autorizado el uso de la fuerza. Por citar algunos casos, cabe resaltar el asunto del Golfo Pérsico, a través de la Resolución 678 (1990) del Consejo de Seguridad; el caso de Libia anteriormente referido, mediante la Resolución 1973 (2011) o la Resolución 2240 (2015) de ese mismo órgano principal; la autorización a la Misión de las Naciones Unidas de Apoyo a la Justicia en Haití (MINUJUSTH), a través de la Resolución 2350 (2017); la autorización a la Misión Multidimensional Integrada de Estabilización de las Naciones Unidas en la República Centroafricana (MINUSCA), mediante la Resolución 2552 (2020); etc.

En estas resoluciones, sí se ha autorizado el empleo de “todos los medios necesarios” y de las “medidas necesarias”, lo cual hace eco del artículo analizado, cuando este refiere a la “acción que sea necesaria para mantener o restablecer la paz y la seguridad internacionales”. Por ejemplo en el caso del Golfo Pérsico, fue para hacer cumplir la Resolución 660 (1990), es decir, con la finalidad que la invasión de Iraq a Kuwait cese, y en el caso de Libia, fue para proteger a la población civil de este país.

  1. Teniendo en cuenta que Zelensky solicitó la adhesión a la UE, ¿qué podría hacer la Unión Europea ante este tipo de conflictos? ¿Es un actor de seguridad internacional?

La Unión Europea (UE) no es considerada un actor de seguridad internacional como la OTAN. En todo caso, puede considerársele como uno en ciernes. Recuérdese que la lógica que subyace a una organización internacional como la UE es la integración de sus Estados miembros. No necesariamente en todos los aspectos se logra esa integración, aunque ese sea el propósito de esa organización y de sus reformas. En ese contexto, la UE cuenta con una Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y con una Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD). El artículo 24 de la versión consolidada del Tratado de la Unión Europea, señala que el PESC abarca “todos los ámbitos de la política exterior y todas las cuestiones relativas a la seguridad de la Unión, incluida la definición progresiva de una política común de defensa que podrá conducir a una defensa común.” En el caso del PCSD, su creación proviene del Tratado de Lisboa.

La UE posee una estrategia de seguridad desde el documento “Una Europa Segura en un mundo mejor”, del 12 de diciembre de 2003. A ello se suma el informe “Ofrecer seguridad en un mundo en evolución” (2008), sin mayores cambios a lo ya planteado en el 2003. Y, por último, el informe “Una visión común, una actuación conjunta: una Europa más fuerte” (2016), que aboga por una visión más pragmática o de realpolitik, que idealista. Este breve recorrido permite sostener que, constantemente, el tema de la seguridad es un aspecto de debate en el seno de esa organización, sin que haya habido, en mi opinión, una evolución sustancial en cuanto tal.

La UE no ha permanecido insensible a los sucesos recientes en Ucrania. Por el contrario, desde el 2014 con lo sucedido en la península de Crimea, viene aplicando varios tipos de sanciones, las cuales se han intensificado a raíz de la reciente agresión del gigante ruso. Se ha procedido, por ejemplo, con el cierre del espacio europeo a aeronaves rusas, congelamiento de activos de líderes rusos (entre ellos, Vladimir Putin), prohibición de importaciones a la UE desde Donetsk y Lugansk, prohibición de apoyo a actividades turísticas a estas regiones, etc.

Ahora bien, no resulta un detalle menor que, a raíz de la agresión rusa, Zelensky haya solicitado la incorporación de Ucrania como nuevo miembro de la Unión Europea, luego de los acercamientos logrados el año 2014 con el Ukraine–European Union Association Agreement. De concretarse, esto supondría, en primer término, contrarrestar la esfera de control geopolítico del gigante de Moscú, pero también un costo a evaluar por la UE en el campo de la seguridad internacional.

  1. ¿Qué rama del derecho internacional resulta más adecuada y efectiva para este tipo de conflictos?

Tanto el ius ad bellum como el ius in bello son marcos jurídicos aplicables a la reciente situación. En el primero, la preocupación gira en determinar si el ataque armado se encuentra respaldado por una razón jurídica que la justifique. La postura de Rusia ha variado, primero se señaló que la intervención armada iniciada el 24 de febrero se hacía para hacer frente a la comisión del delito de genocidio por las autoridades ucranianas y luego con su submission del 7 de marzo ante la Corte Internacional de Justicia, en el contexto del caso “Alegaciones de genocidio bajo la Convención sobre prevención y sanción del delito de genocidio”, ha sostenido que el fundamento sería la legítima defensa (artículo 51 de la Carta).

Fuera de cualquiera de estas justificaciones, la agresión de Rusia a Ucrania ha sido condenada con dureza por la Asamblea General de las Naciones Unidas, mediante su Resolución A/ES-11/L.1. Es una resolución histórica porque se emplea con claridad el término “agresión”, haciendo eco de la Resolución 3314 (XXIX) de 1970.

El otro marco jurídico sería el derecho internacional humanitario (DIH), especialidad del derecho internacional que regula la conducción de las hostilidades en la búsqueda de la protección del ser humano en contextos de conflicto armado.

En este último plano, la conjunción del despliegue de las tropas rusas en terreno ucraniano y la correspondiente respuesta configura un conflicto armado internacional (CAI) y, en ese contexto, las reglas del DIH se hacen aplicables (entre ellas, los cuatro Convenios de Ginebra de 1949, el Protocolo Adicional I a estos convenios, de los cuales tanto Rusia y Ucrania son partes, y las normas consuetudinarias aplicables a los CAI). Dada la división entre el ius ad bellum y el DIH, estas reglas humanitarias son independientes de las causas del conflicto. Eso permite que la población civil no se vea perjudicada por aspectos que no tienen directa relación con ella, como las causas de la guerra.

La efectividad del respeto a las normas de DIH en el caso analizado depende fundamentalmente de las partes del conflicto, aunque se deba recordar que su aplicación no obedece al principio de reciprocidad como en otras áreas del derecho internacional. A ello, se suma la importante labor del Comité Internacional de la Cruz Roja en brindar apoyo a la población civil.

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