Ley 31145 y sus implicancias -provisionales – para la independización de terrenos rústicos en el Registro de Predios

"Una cuestión que también surge en ese contexto es que, indirectamente, se ha debilitado la competencia de los gobiernos regionales porque ya no se pronunciarán– provisionalmente-  sobre la modificación física de predios rústicos de propiedad de particulares – aunque sea provisionalmente –".

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Por Cristian Ociel Caballero Arroyo.

Abogado y maestro con mención en Derecho Civil y Comercial por la Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo. Abogado de la IV Sala del Tribunal Registral – Sede Trujillo. Docente del curso de Derecho Notarial y Registral de la Universidad Nacional Pedro Ruiz Gallo.

  1. Introducción

El 27.3.2021 se publicó en el diario oficial “El Peruano” la Ley 31145 (en adelante, la ley), que tiene por objeto establecer el marco legal para la ejecución de los procedimientos de saneamiento físico-legal, formalización de los predios rústicos y de tierras eriazas habilitadas en propiedad o posesión de particulares a nivel nacional a cargo de los gobiernos regionales (artículos 1 y 2).

El artículo 5 de la ley distingue entre los procedimientos que se inician de oficio y aquellos otros que proceden a iniciativa de particulares[1]. Seguidamente, señala que su reglamento especificará los requisitos para tales efectos. Aquí es pertinente acotar que a la fecha el Poder Ejecutivo todavía no ha emitido el reglamento correspondiente, sin embargo, ello no impide considerar que la ley se encuentra ya vigente desde el día siguiente de su publicación.

En ese contexto, la ley derogó expresamente, entre otros, al Decreto Legislativo 1089, el cual regulaba el régimen temporal extraordinario de formalización y titulación de predios rurales, en un comienzo a cargo del Cofopri, y luego, de los gobiernos regionales[2] (que con el nuevo marco normativo conservan competencia en este ámbito).

A su vez, esa derogación ha generado una significativa repercusión en sede registral en lo que se refiere a la independización de predios rústicos, flexibilizándose sus requisitos – al menos provisionalmente – tal como lo revelan las resoluciones del Tribunal Registral que se comentarán más adelante. Para proceder con ese análisis, es necesario reconocer los rasgos normativos más importantes de la independización de predios rústicos antes de la publicación de la ley 31145.

  1. La independización de predios rústicos en el Registro de Predios

El artículo 58 del Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios (RIRP) define a la independización como el acto que consiste en abrir una partida registral para cada unidad inmobiliaria resultante de una desmembración de terreno, con edificación o sin ella; o, como consecuencia de la inscripción de una edificación sujeta al régimen de unidades inmobiliarias de propiedad exclusiva y de propiedad común o régimen de independización y copropiedad.

En puridad, la independización es un acto de naturaleza registral que responde a las exigencias del principio de especialidad (artículo 2017-A del Código Civil), con el que se asigna una nueva partida a un predio que procede de otro inscrito de mayor extensión superficial. Ese impacto en el Registro que representa la independización, es una consecuencia ante una modificación física (fragmentación[3]) que se practica sobre un objeto (terreno rústico).

En concreto, la independización de predios rústicos se rige por el artículo 64 del RIRP, que exige como, requisito general, el documento privado otorgado por el propietario, con firma certificada notarialmente, en el que se precise las características de los predios resultantes de la desmembración y, como requisitos técnicos específicos, a los siguientes:

a) Cuando el predio a independizar se encuentra ubicado en una zona catastrada, se presentará el certificado de información catastral al que se refiere el artículo 88 del Reglamento del Decreto Legislativo 1089 (Decreto Supremo 032-2008-Vivienda), otorgado por autoridad competente, tanto del área a independizar como del área remanente.

b) Cuando el predio a independizar se encuentra ubicado en una zona no catastrada, se presentará el certificado negativo de zona catastrada emitido por la autoridad competente y, el plano perimétrico en coordenadas oficiales, con su respectivo cuadro de datos técnicos y memoria descriptiva donde se indique el área, linderos y medidas perimétricas, elaborados y firmados por profesional inscrito en el Índice de Verificadores, tanto del área independizada como del área remanente.

Ambos literales dan cuenta de dos tipos de certificados: de información catastral y negativo de zona catastrada[4], que son emitidos por autoridad competente, la cual, como es de inferirse, es el gobierno regional que ejerce competencia dentro de los límites territoriales en los que se ubica determinado predio rústico.

Aquí es primordial anotar que dicho artículo 64 tiene como fuente al artículo 88 del Reglamento del Decreto Legislativo 1089, aprobado por el Decreto Supremo 032-2008-Vivienda, que se pronuncia sobre la expedición del certificado de información catastral; mientras, el artículo 89 de este decreto supremo se refiere al certificado negativo de zona catastrada, acompañado de memoria descriptiva y plano autorizado por verificador catastral, para la posterior extensión de la independización en Sunarp.

En síntesis, dependiendo si el predio rústico está en zona catastrada o no, con los requisitos indicados es como se solicitaba la independización de terrenos rústicos en el Registro de Predios. Se habla así, en tiempo pasado, porque la entrada en vigencia de la ley ha significado la instauración de un panorama provisional que comprende la supresión de tales requisitos técnicos (certificados), ello según los criterios que el Tribunal Registral se ha formulado respecto a este asunto.

  1. Los criterios del Tribunal Registral sobre los alcances de la ley 31145 en la independización de predios rústicos
  • Los efectos de la vigencia de la ley 31145

Como se mencionó antes, la Ley 31145 derogó expresamente[5] al Decreto Legislativo 1089, siendo esto lo que genera como consecuencia que las normas que derivan de este último también corran con la misma suerte. Esto se conoce como derogación indirecta de normas subordinadas, es decir, derogada una norma superior, quedan suprimidas, además, todas las normas de inferior jerarquía que dependen de aquella (Espinoza Espinoza, 2003, p. 56).

Siguiendo esa idea, es que resulta admisible concluir que la ley 31145 ha derogado no solo al decreto legislativo 1089, sino también – indirectamente – al reglamento de este, y deja sin contenido la remisión prevista en el antedicho artículo 64 del RIRP, por lo que hoy en día no es obligatoria la presentación del certificado de información catastral ni del negativo de zona catastrada.

Precisamente, con ese razonamiento se ha expresado el Tribunal Registral en la Resolución 2350-2021-SUNARP-TR del 5.11.2021, al establecer que: La Ley 31145, Ley de Saneamiento físico-legal y Formalización de Predios Rurales a cargo de los Gobiernos Regionales, derogó el Decreto Legislativo 1089 y su Reglamento; en consecuencia, no resulta exigible la presentación de los certificados a que hace referencia el artículo 64 del RIRP.

Incluso, cuando se trata de los predios rústicos situados en zona no catastrada, para acreditar esa circunstancia y proceder con la independización bastará documento técnico (plano de ubicación y memoria descriptiva) suscrito por verificador catastral[6]. Así, las Resoluciones n.° 260-2022-SUNARP-TR del 24.1.2022 y n.° 358-2022-SUNARP-TR del 31.1.2022 señalan que:

Mediante la Ley 31145, Ley de saneamiento físico-legal y formalización de predios rurales a cargo de los Gobiernos Regionales, se derogó el Decreto Legislativo 1089, y por ende su reglamento. En ese sentido, ya no se requiere el certificado negativo de zona catastrada a que hace referencia el artículo 64 del Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios, siendo admisible la independización de predios rurales con la presentación de documento técnico suscrito por verificador catastral, puesto que dicha suscripción implica la declaración del carácter de zona no catastrada del predio a sanear.

¿Y para la independización de predios rústicos catastrados? Dado que no es pertinente el certificado de información catastral, al haber sido suprimido, entonces, ¿no se presentará ningún documento técnico para independizar en ese supuesto? Esa es una incógnita pendiente de pronunciamiento.

Conviene marcar con énfasis que esa inexigibilidad de los certificados para fundamentar la independización de predio rústico no es a plazo indeterminado, porque el artículo 5 numeral 2 de la ley dispone que será su reglamento el que especificará los requisitos para el inicio y la tramitación de los diversos procedimientos de saneamiento físico-legal de la propiedad agraria a cargo de los gobiernos regionales[7].

Para tal efecto, la primera disposición complementaria final de la ley encomienda al Ministerio de Desarrollo Agrario y Riego la reglamentación pertinente, que a la fecha todavía no ha sido publicada. Por tanto, será con la dación de ese reglamento que se fijarán los nuevos requisitos técnicos (nuevos certificados, planos u otro documento técnico) para solicitar la posterior independización de predios rústicos en Sunarp.

  • Planteamientos críticos

La interpretación del Tribunal Registral en el asunto aquí comentado responde a un razonamiento que es válido de aceptar, este es que, al derogarse una norma (ley), el mismo destino les espera a todas aquellas disposiciones jurídicas que son sus subordinadas (reglamento), salvo alguna salvedad expresa. No obstante, esa consecuencia desencadena que, hasta la publicación de la nueva reglamentación, el administrado consiga la independización de predios rústicos sin la previa actuación o reconocimiento por parte de los gobiernos regionales, contribuyendo, de esa forma, a propiciar una mayor discrepancia entre el catastro administrado por esas entidades y la información gráfica que tiene la Sunarp.

En otras palabras, mientras el predio rústico es considerado como una unidad territorial en el catastro de los gobiernos regionales, para el Registro, el inmueble se ha fragmentado en porciones físicas de menores dimensiones. Lo que es unidad en una entidad, son piezas o partes en otra.

Una cuestión que también surge en ese contexto es que, indirectamente, se ha debilitado la competencia de los gobiernos regionales porque ya no se pronunciarán– provisionalmente-  sobre la modificación física de predios rústicos de propiedad de particulares – aunque sea provisionalmente –, a pesar de que el artículo 51 literal n) de la Ley 27867, Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, establece que les corresponde a esas entidades promover, gestionar y administrar el proceso de saneamiento físico-legal de la propiedad agraria. La ausencia de un nuevo reglamento no debería llevar a aproximarse a una conclusión de esa índole.

La actuación de los gobiernos regionales es fundamental sea que el predio rústico esté catastrado o no. Es necesario, entonces, que esas entidades expidan la certificación pertinente con la que se obtendrá la ulterior independización en sede registral. Para ello, como propuesta se plantea que mientras no entre en vigencia un nuevo reglamento, los gobiernos regionales continúen expidiendo los certificados de información catastral o negativo de zona catastrada, o certificación equivalente, que los administrados soliciten. Esto se sustenta en las facultades que el gobierno regional ejerce sobre la propiedad agraria según la ley 27867.

De forma alternativa, es decir, de seguirse la línea interpretativa trazada por el Tribunal Registral, una vez generada la independización, el verificador catastral debería comunicar al gobierno regional respectivo el resultado de ese acto, con el propósito de mantener coordinada la información gráfica que cada entidad posee sobre el mismo predio. Esta idea tiene como base el artículo 21 del Reglamento del Índice del Verificador Catastral, aprobado por Resolución n.° 03-2010-SNCP-CNC, que en su inciso c) señala como función del verificador catastral la de gestionar la actualización de la información catastral ante la Entidad Generadora de Catastro (municipalidades, gobiernos regionales, entre otras).

Cabe anticipar que la interpretación asumida por el Tribunal Registral no tendría problema en ser extendida a todos los demás actos relacionados con el Registro de Predios, como inmatriculación[8] o acumulación de predios rústicos, cuyos requisitos técnicos deben su fuente al derogado reglamento del decreto legislativo 1089.

  1. Comentarios finales
  • Una saludable práctica normativa hubiera sido mantener vigente el decreto supremo 032-2008-Vivienda hasta la publicación del reglamento de la ley 31145. Esto a fin de no dejar sin contenido a la independización de predios rústicos en cuanto a los requisitos técnicos que la fundamentan, de esa manera, se habría garantizado que el paso de un régimen a otro sea ininterrumpido.
  • Con el criterio del Tribunal Registral se ha creado, no con ese propósito (claro está), la mejor oportunidad para que los particulares independicen predios rústicos, porque solo bastará contratar los servicios de un verificador catastral (en el caso de predios en zona no catastrada), prescindiendo de la actuación de la entidad regional, siendo esto lo que genera como riesgo la discordancia de su catastro con la información gráfica de la Sunarp. Esa coyuntura desaparecerá cuando se publique el reglamento de la ley, detallando los diversos requisitos para los procedimientos de saneamiento físico-legal a cargo de los gobiernos regionales.

Bibliografía:

  • Espinoza Espinoza, J. (2003). Los principios contenidos en el Título Preliminar del Código Civil peruano de 1984. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
  • Vidal Ramírez, F. (2020). Artículo I. Abrogación de la ley. En Muro Rojo, M. (coordinador). Código Civil Comentado (4° edición, T. I), pp- 15-17.

[1] Según el artículo 3 numeral 1 de la ley, sus disposiciones no son aplicables a los predios de propiedad o posesión de las comunidades campesinas y nativas.

[2] Inicialmente, el decreto legislativo 1089 y su reglamento encargaron los diversos procedimientos de saneamiento de predios rústicos al Cofopri; posteriormente, conforme a lo señalado en el Decreto Supremo 013-2016-MINAGRI, publicado el 22.7.2016, los gobiernos regionales asumieron la conducción de tales procedimientos, pasando, de esa forma, a detentar competencia respecto al saneamiento físico- legal de la propiedad agraria.

[3] Esa fragmentación o desmembración se produce por diversos actos causales, como ocurre en los casos de subdivisión, habilitación urbana, entre otros. Al respecto, véase la Resoluciones n.° 911-2021-SUNARP-TR del 8 de julio del 2021, fundamento 4, n.° 579-2021-SUNARP-TR-L del 31 de marzo del 2021, fundamento 7, y n.° 640-2021-SUNARP-TR del 18 de junio del 2021, fundamentos 1 y 2.

[4]Según el glosario de términos del Cofopri (http://enlaces.cofopri.gob.pe), zona catastrada se entiende al ámbito geográfico dentro del territorio nacional, cuyo levantamiento y cartografía catastral está finalizada y ha sido incorporada al Catastro de Predios. En sentido contrario, zona no catastrada es aquel ámbito gráfico que no ha sido incorporado al catastro.

[5] Sobre la derogación expresa, Vidal Ramírez (2020) sostiene que:

La derogación expresa es la que se produce por la “declaración expresa” de la nueva ley. En este caso no se genera problema alguno y, por eso, constituye una sana política y una buena técnica legislativa, que las nuevas normas legales que van a entrar en vigor hagan una referencia explícita a las que van a ser derogadas. (p. 16)

[6] Los verificadores son profesionales como arquitectos, ingenieros geógrafos, ingenieros agrícolas, ingenieros agrónomos, ingenieros civiles, ingenieros forestales, geógrafos, ingenieros topógrafos y agrimensores, debidamente colegiados y habilitados, que están inscritos en el Índice de Verificadores a cargo de las Municipalidades y en el Registro de Verificadores de la SUNARP (artículo 3 del Decreto Supremo n.° 005-2006-JUS). Asimismo, en el artículo 5 del Reglamento del Índice del Verificador Catastral, aprobado por Resolución n.° 03-2010-SNCP-CNC, se señala que el verificador catastral ejercerá sus funciones en el ámbito del territorio nacional: a) cuando se trate de zona no catastrada, el verificador catastral participará a solicitud del titular catastral conforme a lo dispuesto en el artículo 22 del Reglamento de la Ley n.° 28294 y de la Resolución n.° 01-2010-SNCP/CNC y demás normas conexas; y, b) cuando se trate de zona catastral el verificador catastral validará la información contenida en las fichas catastrales de conformidad a lo dispuesto en el literal b) del artículo 43 del Reglamento de la citada Ley.

[7] A la fecha, ya circula para el público en general el proyecto del reglamento de la ley 31145, conforme a la Resolución Ministerial 0265-2021-MIDAGRI del 15.9.2021

[8] Así se ha pronunciado el Tribunal Registral en la Resolución n.° 545 -2022-SUNARP-TR del 14.2.2022.

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