Por Enfoque Derecho.

  1. Introducción

Recientemente fuimos testigos del paro de transportistas de carga y agricultores, durante varios días se registraron momentos críticos en Lima Metropolitana, Ica, Huancayo y demás ciudades del país. Las demás son diversas, sin embargo, es inevitable intuir que existe un descontento generalizado con la actual situación política, económica y social del país. Frente a las protestas y los actos de vandalismo contra bienes de propiedad estatal y privada, la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) informó la noche del lunes 4 de abril que se llegó a un acuerdo con la Federación de Autos Colectivos del Perú para suspender la protesta. Sin embargo, ese mismo día la situación escaló cuando el gobierno anunció una inmovilización social obligatoria en Lima y Callao sin justificación aparente para tal restricción de derechos.[1] Frente a esta coyuntura, en las presentes líneas, vamos a analizar la insuficiente gestión de conflictos del Estado, la inexistente estrategia comunicacional estatal,  así como su conexión con el derecho a la protesta.

  1. Ideas generales: el ejercicio del derecho a la protesta y su conexión con los conflictos sociales

Partiremos de la premisa de que la protesta es un derecho humano. En una pasada entrevista, Adrián Lengua[2] comentó a Enfoque Derecho que la protesta implica una acción individual o colectiva de expresar o manifestar ideas y posiciones discrepantes o de denuncia. La protesta permite canalizar a las personas lo que en otros medios no podría, mediante espacios ciudadanos. Es innegable su calidad de derecho humano, pese a que no existe provisión internacional o nacional que reconozca propiamente el derecho a la protesta, pero distintas cortes internacionales han entendido que el derecho a la protesta es un principio de derecho implícito que deriva de los derechos de libertad de expresión, reunión y expresión. Cabe precisar que esta es la posición de la Comisión IDH en su Informe de Protesta y Derechos Humanos[3].

Asimismo, bajo la idea central de que ningún derecho es absoluto, la protesta implica que su ejercicio sea realizado de forma pacífica y sin armas, con lo cual, el derecho a la protesta no implica el uso de la violencia. Sin perjuicio de ello, la respuesta del Estado frente a sucesos de violencia no puede ser una completa criminalización de todos los manifestantes, sino que tiene el deber de identificar a aquellas personas que cometen actos de vandalismo y quienes ejercen un derecho legítimo.

Vale la pena destacar la complejidad que significa protestar contra determinadas acciones estatales y esperar que los agentes estatales, precisamente, respeten el ejercicio de este derecho y garanticen el mismo. Inevitablemente, cabe preguntarnos si los gobiernos pasados y el actual están realizando esta diferenciación para poder garantizar el ejercicio pacífico de este derecho. Inevitablemente, cabe preguntarnos si los gobiernos pasados y el actual garantizan el derecho a la protesta, mediante una respuesta institucional al surgimiento de los conflictos sociales sin incurrir, ante hechos de violencia, en un uso irracional de la fuerza estatal. Veremos que la respuesta evidente es negativa.

3. La insostenible gestión de conflictos sociales

a. ¿Qué es la gestión de conflictos sociales? ¿Cómo está fallando el Estado? ¿Cómo mejorar la gestión de conflictos?

La Defensoría del Pueblo presentó el Reporte de Conflictos Sociales N.° 217, correspondiente al mes de marzo y primeros días de abril de 2022, el cual da cuenta de, entre otras cosas, de 208 conflictos sociales registrados (160 activos y 48 latentes). En el último mes surgieron seis nuevos conflictos y no se soluciona ninguno. Uno de los casos nuevos de competencia del Gobierno nacional es el que involucra a los transportistas de carga pesada, quienes demandan al gobierno nacional la reducción de precios de combustibles, entre otros. Además, se registró en Junín un nuevo conflicto donde los agricultores y ganaderos lecheros demandan la reducción del precio de fertilizantes e insumos agrícolas, combustibles, entre otros reclamos.

En ese sentido, se registraron más de 363 acciones colectivas de protesta, lo que significa la mayor incidencia de protestas en el último año. Además, se han registrado 4 personas fallecidas y alrededor de 146 heridos[4], lo que podría indicar evidentemente una alarmante situación de las acciones de protestas colectivas, las cuales se han convertido rápidamente en enfrentamientos con la Policía Nacional. ¿Cómo podemos comprender este incremento de los conflictos sociales, las protestas colectivas y enfrentamientos, aún cuando ninguno de estos se ha solucionado?

En primer lugar, vale la pena conocer qué es un conflicto social. De acuerdo a la Defensoría del Pueblo, un conflicto social es “un proceso complejo en el cual sectores de la sociedad, el Estado y/o las empresas perciben que sus posiciones, intereses, objetivos, valores, creencias o necesidades son contradictorios, creándose una situación que podría derivar en violencia”[5]. Con lo cual, ameritan un tratamiento especializado por parte de las autoridades estatales que, además, son parte del mismo. Sin embargo, para un cabal entendimiento de la problemática, debemos analizar la ejecución de gestión de conflictos. Para tal fin, Enfoque Derecho conversó con Javier La Rosa, especialista en resolución de conflictos[6], quien nos explicó en qué consiste la gestión de conflictos.

En palabras del profesor La Rosa, la gestión de conflictos sociales es una de las formas de intervención que posee el Estado frente al surgimiento de los conflictos. Esta modalidad entonces tiene que ver con la coordinación que realizan las entidades estatales conectadas sectorialmente con el problema que da origen al conflicto social.

No olvidemos que un problema que afecta la gobernabilidad tiene varias aristas y requiere una intervención multisectorial y no solo de un solo sector. Como ejemplo, mencionar el reciente conflicto social iniciado por los reclamos de los transportistas pues no solo concierne al Ministerio de Transporte y Comunicaciones, sino también al Ministerio de Economía y a la Presidencia del Consejo de Ministros. Por ello, la gestión implica que los procedimientos y normas confluyan entre sí. Según los comentarios de La Rosa, es evidente que no estaría funcionando la gestión de conflictos sociales, dados los esfuerzos unilaterales sectoriales que resultan ineficaces.

Entonces, ¿qué debería suceder para que se lleve a cabo una efectiva gestión de conflictos?

Primero, reconocer que existe un manejo centralizado de los conflictos sociales, no existe un sistema para gestionar los conflictos sociales en todos los ámbitos de gobierno. Así, la actual gestión ha desmantelado las unidades especializadas para el manejo de los conflictos. La Rosa reconoce que, desde el denominado “Baguazo”, las distintas entidades del Estado han buscado especializar la atención de los conflictos dando como ejemplo el ministerio de Energía y Minas y la Presidencia del Consejo de Ministros, la cual es el ente coordinador del Estado.

Con lo cual, sin la existencia de un sistema para la gestión de los conflictos y, además, el desmantelamiento de los sobresalientes avances en la especialización sectorial para el manejo, la respuesta estatal está siendo poco eficaz. La Rosa sostiene que lo principal es que exista un norte claro por parte del gobierno, dado que no es sostenible desescalar los conflictos y no prevenir las crisis. Incluso, es inconcebible que, para todos los manejos de conflictos desde el Estado, se comprometa al mismo Presidente de la República a actuar de una determinada forma. Por lo que se requiere recuperar el nivel técnico de la Presidencia del Consejo de Ministro y los sectores involucrados en las principales materias de los conflictos. Finalmente, es necesario que se sincere sobre la imposibilidad de atender todas las expectativas de la población. Como ejemplo, el Ejecutivo no puede ordenar que bajen los precios ante un pedido de este tipo. Esto se relaciona con la inexistencia de la estrategia comunicacional, lo que se analizará en líneas siguientes.

b. Medidas insuficientes y erróneas.

Una situación constante es la intervención del Estado y medidas que buscarán frenar los estallidos de huelgas y la subsecuente violencia que podría devenir, una vez que la situación haya escalado a una crisis. La CIDH infiere que la primera respuesta del Estado a las protestas debe ser política y en base al diálogo, y no una respuesta violenta, penal y represiva. Esta situación vista desde un criterio amplio de respeto de derechos fundamentales, los cuales son tutelados en nuestro país al ser adscrito a tratados internacionales. En esa misma línea de argumentación, según la CIDH, “las autoridades deben privilegiar el diálogo y la negociación en la gestión de cualquier modalidad de protesta, y no acudir al recurso de la fuerza durante manifestaciones, ocupaciones o protestas, excepto cuando sea absolutamente necesario. En ningún caso se deberá hacer uso indiscriminado de la fuerza en el contexto de protestas”.

Este argumento conlleva mayor peso, dado que, como veremos posteriormente, la comunicación resulta un medio adecuado para la resolución de conflictos; ahora bien, sin perjuicio de lo dicho, es necesario remarcar que a veces la comunicación no es la única salida de solución, cuando menos eso es refrendado por el Estado como una suerte de disociación extrema. Por ello, debemos indicar que la comunicación debería ser el mecanismo idóneo, a la par de la negociación, donde se encuentren puntos medios de acuerdos y las partes en conflicto tengan un criterio de ganar-ganar.

Situando nuestra realidad, vemos que muchas de estas herramientas son obviadas o incluso no son consultadas por los servidores públicos ya que, como se vio, recientemente la administración del presidente Castillo confinó a la población limeña a una medida de restricción absolutamente inconstitucional, su pretexto de evitar una convulsión pública aún mayor, situación que se vio en las marchas el día 5 de abril del presente año. Con lo cual se podría concluir que esta suerte de profecía autocumplida es un karma constante en los gobiernos peruanos, pues el remedio impartido fue peor que la enfermedad.

c. El deber del Estado de prevenir el estallido de la crisis del conflicto

En consecuencia, de las aristas ya analizadas, podemos intuir que el Estado no hace frente a los conflictos sociales priorizando un enfoque preventivo. Para esta parte del desarrollo, recordemos que podemos teorizar los conflictos en fases: fase temprana, escalamiento, crisis, desescalamiento y, finalmente, el diálogo.

Fuente: Defensoría del Pueblo – SIMCO 2021[7]

Un estudio analizó la gestión de conflictos sociales en torno a las actividades mineras en el país entre los años 2009 – 2021 y concluyó que “en el proceso de gestión de los conflictos sociales no se cumple con las acciones de prevención y de seguimiento de los conflictos sociales, por lo que todos los esfuerzos de diálogo se centran en la etapa de tratamiento del conflicto, que es cuando el conflicto se manifiesta a través de acciones colectivas que muchas veces son violentas”[8]. Esta conclusión hace evidente que el Estado, en la gran mayoría de las oportunidades, interviene cuando el conflicto entra en etapa de crisis.

Así lo confirma La Rosa, quien nos comentó que los especialistas en teoría de conflicto entienden que los conflictos son parte de la vida cotidiana, e incluso, es positivo para una sociedad la expresión de las divergencias y opiniones. El problema surge cuando esta incompatibilidad de intereses es mal abordada y escala a nivel de crisis. Con lo que estallan las acciones confrontacionales de las partes e incluso causar daños a terceros. Un ejemplo de este estallido es la paralización de un sector económico, lo que inevitablemente afecta a terceros. Una de las debilidades de esta y las gestiones estatales pasadas radica en la espera de que el conflicto estalle. Así, el gobierno no interviene en la etapa previa del estallido del conflicto pese a las inminentes señales públicas de su surgimiento y, finalmente, no queda más que buscar la desescalada del conflicto.

d. Estrategia comunicacional y confianza

Al igual que en otros países, el incremento generalizado del costo de vida ha puesto en estado de alerta la economía de los peruanos, con cifras absolutamente preocupantes y que registran récords históricos en cuanto a inflación y otros índices económicos que alarman a la población. Dicha situación al igual que otras demandas colectivas como, lucha contra la corrupción, aumento de precios en productos de la canasta básica, insatisfacción de la población por las decisiones del Poder Ejecutivo, conflictos medio ambientales por explotación minera y muchos otros, vienen representando un efectivo caldo de cultivo para esgrimir medidas de protesta, así como ingresar, fácilmente, al terreno de la convulsión social a niveles inimaginables. Ahora bien, sin perjuicio de lo dicho, podemos argumentar que una de las salidas para esta situación, así como para muchas otras son los canales tradicionales, siendo el de preponderante importancia la comunicación efectiva, por su antonomasia en este tipo de escenarios convulsos y adversos.

Como es bien sabido, la principal medida para enfrentar algún tipo de acción de fuerza es el diálogo, más aun sabiendo que la tensión entre las partes en conflicto se produce por una comunicación ineficiente o porque una de las partes no tuvo una estrategia adecuada para afrontar diversas situaciones de controversia. Este escenario es visto en la actualidad entre las instituciones encargadas de monitoreo y manejo de los conflictos sociales, pues teniendo en cuenta una crítica constante y actual, la idoneidad en los cargos del Ejecutivo no es algo que caracterice a la administración de Pedro Castillo; más al contrario, los servidores públicos encargados para esta tarea no tienen el expertise suficiente para afrontar este tipo de problemáticas, afectando a la par nuestra tan frágil democracia y balance social.

Respecto a ello, la teoría esgrimida demuestra que la comunicación es un eje principal en el desarrollo de la superación del problema objeto de controversia, teniendo en cuenta además la tarea de los terceros en la mediación de la situación de tensión. Así lo ratifican La Rosa y Rivas, quienes a la letra dicen: “La comunicación es una habilidad que nos permite ejercitarnos en prácticas cotidianas democráticas como la tolerancia, el respeto y la  comprensión del otro. Quienes actúan como terceros tienen un rol especial como facilitadores de la comunicación en situaciones de conflicto. Esto  quiere decir que deben proveer el restablecimiento de la comunicación entre las partes o la mejora de la misma si es que esta se ha deteriorado. En otras palabras, «quien mal oye, mal responde».”[9]

De esa manera, podemos identificar claramente que el problema más serio es la poca comunicación o la inexistencia de esta característica en los conflictos sociales, sumando a ello, claro está, la poca capacidad técnica por parte del Ejecutivo y en muchos casos la racionalidad de los reclamos o las medidas de fuerza que contraviene derechos fundamentales de ciudadanos que ejecutan los protestantes o huelguistas. Habiendo dicho esto, es necesario poder delimitar también los fundamentos de índole negativa que propulsan estos últimos, quienes, en gran medida, creen que la fuerza es la opción válida para que sus demandas o reclamos sean escuchados, ya que en muchas ocasiones, estos no tienen eco en la administración estatal.

e. Violencia desproporcionada.

Para graficar este acápite, debemos mencionar, previamente, que desde esta tribuna nos encontramos en completo desacuerdo al ejercicio de cualquier tipo de violencia, venga de donde venga, dado que como hombres y mujeres de derecho, nuestro trabajo está encausado al respeto estricto de la dignidad humana, siendo la violencia un flagelo que rebaja este derecho fundamental y que ocasiona un despropósito innecesario en el orden social, siendo más aun el desencadenante para pérdidas materiales y humanas que afectan y enlutan nuestra sociedad.

Es en relación a ello que Amnistía Internacional alertó «sobre el posible uso innecesario o desproporcionado de la fuerza que los funcionarios del orden pudieran hacer en contra de manifestantes en un contexto de máxima tensión». Por ello es necesario que en caso de huelgas o protestas, las fuerzas del orden cumplan con los estrictos protocolos dictados previamente en sus manuales de intervención y prevención de riesgo, mismo que conlleva a pacificar una situación convulsa. Por ello es que también se convierte en necesario tener mandos administrativos idóneos y con un criterio adecuado de protección ciudadana, para ejercer una medida de fuerza únicamente de ser necesario.

De ese modo, en la otra orilla tenemos a la población, misma que tiene de su lado un derecho legítimo de reclamo y que en innumerables ocasiones ha sido relegada en cuanto a sus requerimientos, viéndose orillada a realizar estas medidas para ser escuchada. Sin embargo, es válido mencionar aquí, que en diversas ocasiones se ha podido detallar actos de violencia, toma de carreteras, bloqueo de vías auxiliares, deterioro o destrucción del ornato público, atentados contra propiedad privada, alteración del orden público, entre otras, como medidas que son normalizadas entre quienes reclaman para demostrar su indignación o simplemente como una muestra de su capacidad de resistencia frente a la autoridad.

Por lo último dicho es que encontramos las medidas absolutamente desproporcionadas, toda vez que infringen derechos fundamentales y que dañan bienes que son de dominio público, valga decir, bienes que le corresponden a los ciudadanos, tengan estos el estatus de huelguistas o no. Recordar también que las alteraciones acarrean un pasivo económico, dado que el arreglo o mantenimiento de los bienes alterados o dañados por los protestantes o huelguistas saldrá del bolsillo de todos los aportantes, estando también inmiscuido el dinero de quienes alteraron el orden público. Por otro lado, también se debe tener en cuenta la afectación económica a micro, pequeñas, medianas o grandes empresas por las paralizaciones o el cierre de vías, efecto a la postre se ve reflejado en costos de operación o en innumerables pérdidas dinerarias.

Para graficar esta manifestación es necesario poner un ejemplo real, mismo que viene desarrollándose en Cusco, región que al momento de escribir el presente editorial viene siendo afectada por un paro de 48 horas convocado por los gremios regionales. Ergo, esta importante región del país tiene como la principal actividad económica al turismo, industria que representa el 79% de los ingresos regionales vistos desde un espectro de consumo total y que implica la participación de la mayoría de su población económicamente activa, ya que se produce una simbiosis económica, a la par de una interrelación de su economía social, donde una actividad depende de otra siendo así su fuente de ingresos el turismo.

Ahora bien, el pasado lunes 18, en la localidad de Angostura, cerca a uno de los ingresos a la ciudad de Cusco, un grupo de manifestantes enardecidos tomó la vía principal de acceso, misma por donde ingresan turistas a la ciudad. En este piquete dos personas profirieron una serie de insultos denigrantes a una familia de turistas, quienes, en definitiva, no tienen conocimiento de la medida de lucha y menos la culpa de la situación actual del país. Esta situación a todas luces desdice la legitimidad de la protesta colocándola como perniciosa a los propios intereses de la ciudad.

En esta misma región y dados los actos convulsos, tanto por la huelga de transportistas, así como por las demandas en poblaciones adyacentes a zonas mineras y dado el frenesí del reclamo social, es que tuvo que hacerse presente el ministro de Comercio Exterior y Turismo, funcionario que no fue bien recibido por el pueblo de Cusco, al igual que el premier Anibal Torres, quienes buscaron que la medida se deponga, sin mayor éxito. Situaciones como las de Cusco o las de Huancayo hace algún tiempo hacen que nos preguntemos: ¿qué está pasando con el ente estatal que no tiene capacidad de solucionar dichos reclamos?

Por ello es que La Rosa nos indica, haciendo referencia al manejo de los conflictos, “no hay un sistema, pues la mirada que tiene que hacer el Ejecutivo sobre la resolución de conflictos sociales, requiere de un sistema que pueda responder de manera rápida, por lo que si no se atienden rápidamente las demandas, tendremos las consecuencias que vemos ahora”. En otra parte de la entrevista, el profesor La Rosa señala que “se debe evitar que el conflicto escale a una crisis. […] Hasta cierto punto es bueno que las poblaciones se manifiesten, el problema está cuando esta divergencia, está incompatibilidad de objetivos o intereses [refiriéndose a la población en protesta], es mal encaminada y escala u asciende a nivel de crisis, ya que en ese nivel estallan las acciones confrontacionales de uno y otro lado y que pueden causar daños a terceros que no tienen nada que ver en el conflicto”. Es una reflexión que es necesaria de asimilar por quienes hoy se encuentran en pie de lucha, así como de su contraparte gubernamental.

4. Conclusiones

En suma, debemos reafirmar que el Estado ha fallado constantemente y en consecutivos gobiernos en su afán de implementar una adecuada gestión de conflictos sociales. Situación que en la actualidad acarrea un pasivo social robusto, mismo que no tiene una solución vislumbrada en el corto plazo. Este hecho tiene como un eje central la poca o nula comunicación y tacto con los sectores que requieren de los oídos del gobierno, en todos sus niveles, pues no se tuvo una política de comunicación y mucho menos se prioriza el diálogo, siendo una estrategia contraria el hecho de recurrir a medidas de represión, sin implementar medidas de prevención de conflictos, los que al día de hoy se convierten en crisis que horadan los cimientos de nuestra débil institucionalidad como país.

Por todo lo referido antes es que debemos entender a la protesta como un derecho fundamental válido, tomando en cuenta que los reclamos de la población son legítimos y deben ser entendidos como un grito desesperado de necesidad en atención; sin embargo, también debemos condenar los actos vandálicos que deslegitiman los reclamos sociales. Así, es tarea de la sociedad en conjunto buscar una convivencia de paz y armonía social para que los legítimos reclamos sean escuchados y atendidos por un gobierno con capacidad de escucha, pero sobre todo por un gobierno con criterio técnico de solución de problemas, gobierno que hoy no tiene tal característica.


Fuentes:

[1] https://elcomercio.pe/peru/protestas-en-peru-2022-paro-de-transportistas-de-carga-saqueos-bloqueos-y-muertes-en-una-caotica-y-dura-semana-en-lima-ica-y-huancayo-protestas-contra-pedro-castillo-marcha-en-lima-rmmn-noticia/?ref=ecr

[2] Abogado por la PUCP y actual abogado en la Secretaría de Peticiones y Casos de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.

[3] “Existe una fuerte interconexión entre el derecho a la libertad de expresión y el derecho de reunión y el llamado derecho a la protesta. Las reuniones, definidas como toda congregación intencional y temporal de un grupo de personas en un espacio privado o público con un propósito concreto, “desempeñan un papel muy dinámico en la movilización de la población y la formulación de sus reclamaciones y aspiraciones, pues facilitan la celebración de eventos y, lo que es más importante, ejercen influencia en la política pública de los Estados. A su vez, la expresión de opiniones individuales y colectivas constituye uno de los objetivos de toda protesta.”

[4] https://www.defensoria.gob.pe/defensoria-del-pueblo-se-incrementan-las-protestas-y-los-conflictos-en-el-ultimo-mes/

[5] https://www.defensoria.gob.pe/areas_tematicas/paz-social-y-prevencion-de-conflictos/

[6] Abogado especializado en temas de acceso a la justicia, resolución de conflictos territoriales y ambientales. Profesor del Departamento Académico de Derecho en el curso de Teoría del Conflicto y Mecanismos de Solución, así como de Negociación y Conciliación.

[7] https://gestion.pe/peru/politica/conflictos-sociales-defensoria-del-pueblo-advierte-de-47-conflictos-que-pueden-estallar-noticia/

[8] Jara E. (2021). Gestión de conflictos sociales en torno a las actividades mineras en el Perú en el periodo 2009 – 2021. https://repositorio.ucv.edu.pe/handle/20.500.12692/71826

[9] Teoría del conflicto y mecanismos de solución – Colección lo esencial del Derecho 33 pp.51

DEJA UNA RESPUESTA

Please enter your comment!
Please enter your name here