Por Enfoque Derecho

  1. El caso del bypass del Óvalo Monitor Huáscar

Hace algunas semanas se comenzó a difundir la posible inauguración del Bypass del Óvalo Monitor Huáscar, más de 20 años después de que se planteara por primera vez su construcción. Al respecto, el ingeniero José Buleje, gerente de la Empresa Municipal Administradora de Peaje de Lima (Emape), informó que esta obra apunta a reducir el intenso caos generado por cerca de 30.000 vehículos diarios en la intersección de las avenidas Javier Prado Este, Las Palmeras y el Golf Los Incas[1].

Específicamente, la obra fue ejecutada con el objetivo de reducir al menos en un 85% la carga vehicular que se genera en la zona antes mencionada, de modo que los usuarios podrían ahorrar 30 minutos de viaje. También, se estimó que la obra llegaría a beneficiar hasta más de 500 mil vecinos de los distritos de La Molina y Surco, pero incluso beneficiaría a usuarios que viven en Ate, San Borja y San Luis.

Además de los presuntos beneficios que se plasmaron previamente, cabe señalar las especificaciones técnicas de esta nueva obra, cuya construcción fue iniciada en febrero de 2021, mientras Jorge Muñoz se encontraba al mando de la Municipalidad Metropolitana de Lima. Este paso a desnivel, que ha costado 80 millones de soles, cuenta con una extensión de 2 kilómetros. Dentro de ello, 870 metros son parte del viaducto en el cual pueden transitar unidades particulares a 40 km/h, esto es, ocho veces más rápido que antes. Por otro lado, en la parte baja de la vía se estableció que circulen solo buses de transporte público y motocicletas, con la finalidad de hacer más fluido el tránsito.

Adicionalmente, la obra presenta 21 pilares de concreto sísmicos y 9.297 m² de losa en el viaducto, el cual a su vez tiene dos carriles de 3,3m de ancho, tanto de subida como de bajada. Asimismo, el viaducto incluye iluminación led, señalización y reubicación de paraderos. Todo ello, según previó el gerente de Emape, proyecta una vida útil de casi 50 años y es a prueba de sismos.

Ahora bien, luego de la etapa de revisión correspondiente de la obra realizada, efectivamente, el pasado 24 de mayo, se inauguró finalmente el Bypass del Óvalo Monitor Huáscar, una obra que ahora es parte de todo el sistema que corresponde a la Vía Expresa Javier Prado, un proyecto que incluye 3 viaductos: el del óvalo Monitor, el de la intersección con la avenida Los Frutales, y el último en el cruce de la avenida La Molina.

No obstante, a pocos minutos de la inauguración que se realizó aproximadamente a las 7:30 a.m. del 24 de mayo, se registró un caótico tráfico en la avenida Javier Prado con dirección a San Isidro, mientras que el tránsito con dirección hacia La Molina se mantuvo casi vacía. De acuerdo a la MML, esto fue debido a que es el primer día y se había enviado inspectores para realizar evaluaciones con el fin de facilitar el tránsito a los conductores[2].

Lamentablemente, al día siguiente de la inauguración, el tráfico vehicular continuaba presentándose, pero además la obra de la Municipalidad de Lima registró su primer accidente automovilístico. Sobre el particular, las cámaras instaladas en el distrito de La Molina registraron el momento en que una camioneta se disponía a ingresar al bypass que une al mencionado distrito con Surco, pero antes de ingresar a la obra, la camioneta chocó con las barandas que separan el bypass con la pista.

Aun así, el principal problema que vemos es que, muy distinto a lo que fue su objetivo, el Bypass no aligeró el caótico tráfico característico de la zona. Al contrario, en los primeros días se observó aglomeración y autos que se cerraban el paso entre ellos generando más tráfico, y burlando las normas de tránsito.

Frente a todo lo acontecido, nos preguntamos ¿es que no hubo advertencias de especialistas y la sociedad civil previamente?, ¿qué argumentos se señalaron para defender esta obra?, ¿los bypass son realmente la solución al gran problema del tráfico vehicular que se presenta en Lima?, ¿cómo se debe fiscalizar estos casos? En los siguientes apartados, Enfoque Derecho analizará la controversia generada por la obra consistente en el bypass del Óvalo Monitor Huáscar y los fundamentos presentados para su realización.

Para ello, comenzaremos con una revisión de obras similares que se realizaron en el pasado, las cuales no llegaron a cumplir su finalidad sino que tuvieron consecuencias adversas. Asimismo, analizaremos la intervención de la Contraloría en estos casos, y la importancia de la participación activa de la ciudadanía. Finalmente, nos ubicamos en los posibles escenarios en cuanto a la fiscalización de las obras de baipases centrándonos en la responsabilidad que se podría generar, para concluir reafirmando nuestra postura a favor de una intervención más activa por parte de la ciudadanía respecto de la fiscalización de obras públicas.

2. Mirada histórica a obras similares que no cumplieron con su finalidad

La gran capital del Perú, ahí donde todo se centraliza y donde cada vez hay más población: Lima, es una ciudad fragmentada y caracterizada, entre otros aspectos, por el excesivo tráfico vehicular que genera más caos en sus calles. Sin embargo, la infinidad de problemas de infraestructura que presenta nuestra capital es exactamente el incentivo para la presentación, aprobación y ejecución de un sinnúmero de megaobras, pero no exactamente con la finalidad de solucionar las problemáticas, sino aumentar el índice de aceptación de quienes dirigen la Municipalidad de Lima (MML).

A pesar de las megaobras que se han realizado a lo largo de las últimas décadas, consistentes en la construcción de puentes, carreteras y baipases, en la actualidad, ¿realmente ha disminuido la congestión vehicular?, ¿cada vez nos toma más o menos tiempo para llegar a nuestro destino? Si bien estamos seguros de que cada lector y lectora del presente editorial podrá por sí mismo comprobar los resultados de los baipases de la ciudad de Lima, consideramos importante reflexionar sobre los resultados de algunas de estas obras.

Entre los baipases que más congestión registran en horas-punta, según investigaciones de El Comercio[3],encontramos no solo al bypass Óvalo Monitor que ha costado 80 millones de soles, sino también al bypass del óvalo Hábich que costó 67 millones de soles y el bypass de Tomás Valle, que costó 120 millones de soles. En total, estas tres grandes obras costaron un total de 267 millones de soles, que, sin embargo, no alivianaron la congestión, sino solo generaron en cierta medida un beneficio para el auto particular y un perjuicio para el transporte público, aquel usado por el 70% de personas. Consideramos que ello genera de cierta manera la exclusión de aquellos que utilizan el transporte público, incentivando a obtener un auto particular, pero ¿acaso ello es lo más recomendable en el mundo actual teniendo en cuenta los temas económicos, sociales y, como no, ambientales? Evidentemente, no.

Especificando un poco más sobre cada una de las obras señaladas, debemos ir comentándolas en el orden en que fueron inauguradas. En primer lugar, el bypass ubicado en la Avenida Hábich con Panamericana Norte fue construido hace ya 14 años e inaugurado durante el gobierno municipal del difunto Luis Castañeda Lossio. Esta infraestructura buscaba que el recorrido entre el Cercado de Lima y Lima Norte se reduzca de 40 a 10 minutos; sin embargo, el resultado fue que, actualmente, el tiempo promedio del recorrido sea el mismo. Es más, hay quienes consideran que el tráfico ha empeorado a comparación de lo que era hace una década[4].

En segundo lugar, el bypass ubicado en la Avenida Tomás Valle con la Panamericana Norte fue inaugurado en 2010 bajo el mandato de Luis Castañeda Lossio, y se prometió fluidez total en dicha vía. Sin embargo, en la actualidad, esta millonaria obra no ha cumplido su objetivo, siendo el caso que los autos que transitan esta vía viajan a una velocidad de tan solo 6km/h en hora punta, en promedio[5].

Finalmente, y aunque no ha sido señalado previamente, tenemos el bypass de la Avenida 28 de julio inaugurado el 27 de abril de 2016, cuya construcción costó millones de dólares. Esta millonaria obra fue la primera obra de la tercera gestión del fenecido Luis Castañeda Lossio, y durante los últimos años, ha registrado más de 500 rajaduras y hundimientos en la construcción, aunado a un caótico tráfico y diversos cuestionamientos[6]. En resumen, todos estos casos demuestran la ineficacia de las obras de baipasses en las últimas décadas, que más allá de solucionar el problema de fondo, lo han mantenido, e incluso empeorado. Claramente, este es un tema que puede recibir cuestionamientos de diversas áreas, pero a continuación nos centraremos en el papel de la Contraloría frente a estos casos y la importancia de la participación activa por parte de la sociedad civil.

3. Importancia de la participación activa de la ciudadanía y de la intervención de la Contraloría en estos casos

Desde nuestra óptica, en cuanto a la participación activa de la ciudadanía en estos casos, esta resulta importante toda vez que son ellos quienes han aportado con diversos cuestionamientos y exigencias de un análisis del problema real que enfrenta Lima en cuanto a la congestión vehicular, y no solo creer que los baipasses solucionarán todos los problemas por arte de magia. En esa línea, el colectivo Peruanos de a Pie ha sido muy enfático en que este tipo de obras, donde se invierte el tesoro público, no apuntan a acabar el problema de la congestión vehicular, sino “la falta de bypass”. Asimismo, añaden que existe un problema de concepción de los técnicos que pocas veces son ingenieros especializados, en tanto la ingeniería de tránsito no es una ciencia que haya tenido mucho desarrollo en nuestro país.

Por otro lado, de acuerdo a David Fairlie, ingeniero vial especializado en tránsito y consultos de la asociación Cruzada Vial[7], se debe de analizar otras alternativas que no se reduzcan a la construcción de un bypass, sino también a repotenciar el transporte público, hacerlo eficiente y modernizado, “instalando carriles segredados, sistemas BRT, paraderos bien diseñados, entre otros. En la misma línea, la Asociación de Concesionarios de Transporte Urbano, ha enfatizado en que aún si optamos por los bypass, es necesario que la ejecución de dichas obras prioricen al transporte público y coordinar con las entidades encargadas del transporte público. Claramente, la obra del bypass del Óvalo Monitor hizo caso omiso a este tipo de recomendaciones.

Adicionalmente, Aldo Facho[8], arquitecto urbanista, ha recalcado que “lamentablemente, las obras que se han hecho a lo largo de las décadas han sido siempre reactivas y pensadas para favorecer el uso del auto particular, nunca con una visión integral y de planificación, y jamás pensadas desde las personas”. Por lo tanto, el problema no se va a solucionar solo con construir baipasses, sino que se requieren actividades complementarias, escuchar a las sugerencias de la sociedad civil y cumplir con el rol fiscalizador, porque finalmente estas obras cuestan millones de soles y hasta dólares al Estado.

En la misma línea argumentativa, creemos necesario citar la importancia de la intervención de una entidad como la Contraloría General de la República en este tipo de casos. Al respecto, la misma entidad define sus funciones basándose en la dirección y supervisión eficiente y eficaz del control gubernamental; así como en la supervisión de la legalidad de la ejecución del presupuesto del Estado.

En ese sentido, corresponde recurrir a la Contraloría para que fiscalice estas obras públicas, sin embargo, creemos que se tiene gran desconocimiento respecto al rol de la Contraloría y las formas en las que la ciudadanía se puede relacionar con esta. Es en virtud de ello que consideramos pertinente promocionar la participación conjunta de la comunidad y la Contraloría, pues beneficiaría de forma notable a la vida en sociedad.

Un primer ejemplo de la existencia de esta relación es la figura de las veedurías ciudadanas. Estas, según el artículo 6.4 de la Ley 319611, ejercen vigilancia de la gestión de las entidades formulando recomendaciones oportunas, ante las entidades que ejecutan un proyecto, con el objeto de mejorar la eficiencia institucional y la actuación de los funcionarios y servidores públicos. En caso queramos aplicar esta figura al caso en cuestión, es meritoria la aplicación del artículo 7.1 de la misma ley, pues señala que las veedurías ciudadanas pueden tener incidencias en las obras públicas, tal como lo es el bypass del Óvalo Monitor.

Cabe precisar que la figura de veedurías ciudadanas está muy relacionada al ahora denominado programa “Monitores Ciudadanos de Control”, que es descrito como la participación voluntaria de ciudadanos que realizan control social en obras, servicios e intervenciones que involucren recursos públicos[9].

Un ejemplo adicional de este tipo de espacios en los que la Contraloría se intercepta con la ciudadanía activa, son las audiencias públicas. Mediante estas, los ciudadanos tienen la potestad de alertar presuntos hechos irregulares ligados con el uso de los bienes y recursos públicos.

Queda en evidencia que la unión entre una ciudadanía activa y participativa y la Contraloría General de la República es posible mediante los espacios antes referidos.

4. Posibles escenarios en cuanto a la fiscalización de estos casos

Como se puede apreciar, la participación activa de la ciudadanía mediante las denominadas veedurías ciudadanas o eventuales audiencias públicas, son herramientas útiles para generar un mayor compromiso de la Contraloría respecto de la fiscalización en torno a las obras públicas de dudosa utilidad. Por su parte, estas fiscalizaciones también tendrán consecuencias positivas no solo para dicha entidad, sino para el Estado como conjunto.

Una de estas consecuencias positivas podría ser un considerable aumento en el índice de la determinación de responsabilidad por parte de quienes ejecutan este tipo de obras que, verdaderamente, carecen de utilidad. Desde nuestro punto de vista, una mayor determinación de responsables ante este tipo de situaciones, generaría un impacto en la colectividad en el sentido de que, los futuros gestores evitarán efectuar este tipo. El fundamento de esta última afirmación radica en que la finalidad de la sanción administrativa se basa en la “prevención o la producción de desincentivos en torno a la realización de conductas ilícitas por parte de los administrados“[10].

De acuerdo a una interpretación de lo referido por la Contraloría General de la República y la 9na disposición final de la Ley N° 27785, la misma Contraloría tiene la facultad para determinar la existencia de responsabilidades administrativas, civiles y penales[11].

En cuanto a la responsabilidad administrativa funcional, nos referimos a aquellas situaciones en las que el funcionario actúa de tal forma en la que “contraviene el ordenamiento jurídico administrativo y las normas internas de la entidad a la que pertenecen o cuando en el ejercicio de sus funciones hayan desarrollado una gestión deficiente”[12]. Ante este tipo de casos, la Contraloría General aplica sanciones como la inhabilitación temporal para el ejercicio de la función pública, la Suspensión temporal en el ejercicio de las funciones, sin goce de remuneraciones, entre otras.

Respecto a la responsabilidad de tipo civil, se puede entender que se refiere a determinadas situaciones en las que el funcionario haya ocasionado un daño económico a su Entidad o al Estado, incumpliendo sus funciones, por dolo o culpa.

Finalmente, acerca de la responsabilidad penal, tal como lo adelanta el título, está reservada para las ocasiones en las que el funcionario público efectúa un acto u omisión tipificado como delito durante el ejercicio de sus funciones.

Precisamente en el caso de la construcción del bypass del Óvalo Monitor, se podrían aplicar, a priori, algunos de estos tipos de responsabilidades. Está claro que de comprobarse que la Municipalidad de Lima haya generado un daño económico al Estado, sería posible atribuirle un tipo de responsabilidad civil. De acuerdo a la data referida anteriormente, son aproximadamente ochenta millones de soles de las arcas estatales, que bien pudieron ser empleados en otros proyectos, los que fueron destinados a la ejecución de una obra poco útil. En ese sentido, claramente estaríamos ante un escenario en el que el responsable de la gestión municipal se desempeñó de forma deficiente, por lo que sería aplicable la responsabilidad administrativa funcional. Siguiendo el mismo orden de ideas y recapitulando lo antes referido, la Contraloría podría inhabilitar temporalmente al responsable de la función pública; así como solicitar el resarcimiento contractual y solidario. En cuanto a la aplicación de la responsabilidad penal, creemos que una situación tan crucial para un ciudadano, como la puesta en peligro de su libertad, requiere de una necesaria investigación en torno a las razones que llevaron a tomar la decisión de la ejecución de la obra en cuestión.

5. Conclusiones

  • Con respecto al caso del Óvalo Monitor, queda en evidencia que la obra no ha respondido a una evaluación necesaria de experiencias previas, ni a opiniones técnicas, por lo que su presente inutilidad o poca eficacia es perfectamente criticable y permite una necesaria acción ciudadana para que la Contraloría actúe al respecto.
  • Es preciso concluir que una participación ciudadana más activa en cuanto a la fiscalización de obras públicas, tendrá repercusiones positivas en la sociedad, como la posibilidad de que las obras públicas de poca utilidad sean razón suficiente para la determinación de distintos tipos de responsabilidad, con lo que se desincentivaría a futuros gestores y funcionarios públicos de incurrir en actos similares y continuar con el desperdicio de fondos públicos.
  • No queda duda de la existencia de los espacios adecuados para que se dé la intercepción necesaria y esperada entre una comunidad interesada en la buena gestión de fondos públicos y la Contraloría General de la República. En ese sentido, resulta necesario publicitar estos medios para incrementar la participación ciudadana y comprometer a la Contraloría.

[1] https://larepublica.pe/sociedad/2022/05/16/municipalidad-metropolitana-de-lima-paso-a-desnivel-del-ovalo-monitor-seria-abierto-esta-semana-miguel-romero/

[2] https://larepublica.pe/sociedad/2022/05/24/bypass-ovalo-monitor-a-pocos-minutos-de-su-inauguracion-se-genero-trafico-en-la-av-javier-prado-surco/

[3] https://elcomercio.pe/lima/el-enorme-costo-de-tres-baipases-de-lima-que-nunca-redujeron-el-trafico-by-pass-jorge-munoz-pasaenlacalle-ovalo-monitor-habich-javier-prado-noticia/?ref=ecr

[4] Ídem 3.

[5] Ídem 3.

[6] https://www.idl-reporteros.pe/bypaseo-de-sobrecostos/

[7] Ídem 3.

[8] https://urbanistas.lat/los-pasos-a-desnivel-no-son-la-solucion/

[9] https://controlsocial.contraloria.gob.pe/monitoresciudadanos/

[10] https://revistas.ulima.edu.pe/index.php/Ius_et_Praxis/article/download/78/61/

[11] https://doc.contraloria.gob.pe/documentos/PREGUNTAS_FRECUENTES_PAS.pdf

[12] Ídem 11.

Editorial escrito por: Nadia Cautivo y Miguel Balmaceda

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