Por Enfoque Derecho

  1. Introducción

El 7 de junio, se aprobó por mayoría en la Comisión de Constitución y Reglamento el dictamen que plantea la reforma constitucional para restablecer la bicameralidad en el Parlamento Nacional. La votación se realizó con reserva a determinados puntos en desacuerdo por parte de los congresistas, quienes expondrán sus objeciones durante el debate en el Pleno para la aprobación del dictamen y su posible publicación posterior.

La aprobación de este dictamen provocó la respuesta de especialistas y población civil, sobre todo ante el recuerdo latente de la negativa a la propuesta de reforma constitucional para el retorno a la bicameralidad en el Referéndum llevado a cabo en el año 2018. Por ello, Enfoque Derecho analizará los argumentos a favor de la propuesta, así como las principales críticas al retorno a la figura parlamentaria planteada por el dictamen con miras al mayor beneficio posible de la ciudadanía. 

2. ¿Qué propone el dictamen? 

Un análisis previo y completamente válido es el realizado por Karl Loewenstein, quien afirma “La institución de la doble asamblea legislativa proviene de Inglaterra. Durante muchos siglos, la Cámara de los Lores representó a la aristocracia latifundista y a los elementos plutocráticos asimilados a ellos, mientras que la Cámara de los Comunes representó a la burguesía de la clase media y alta, hasta que funcionó plenamente la reforma electoral del siglo XIX. La estratificación sociológica de ambas cámaras condujo a que los Lores representarán los elementos conservadores y los Comunes a los elementos progresistas del país”. Ahora bien, posterior a esta cita, algo extensa, vale la pena preguntarnos ¿si es que el análisis de la comisión que viene trabajando esta iniciativa aún se acomodan al espíritu y la naturaleza de esta institución jurídico parlamentaría?

De lo referenciado por la Comisión de Constitución y Reglamento, podemos desprender que la norma modifica, cuando menos, 50 artículos de la Constitución, según detalló Patricia Juárez, presidenta comisión la Comisión de Constitución del Legislativo a los medios de prensa, como a sus pares parlamentarios. Es en ese entender que se pasaría de 130 congresistas a tener un mínimo de 130 diputados y un total de 60 senadores por un período de cinco años, al igual que el mandato actual, por lo que la elección de los representantes nacionales se efectuará vía un proceso establecido por el marco legal, mismo que también tendría que ser modificado, dado el cambio estructural del sistema dentro del Congreso.

Ahora bien, existen de manera alineada al dictamen características propias de cada una de las funciones parlamentarías y detalles como la edad, pues para los senadores se establece una edad mínima de 35 años al momento de la postulación, y de 25 años para los diputados. Por otro lado, dentro del debate referido a la Cámara de Senadores, se señala que sus miembros se encargarán de la revisión de las leyes aprobadas por la Cámara de Diputados y, de ser el caso, modificarlas. Parte de la alocución que refiere Loewenstein, infiere este carácter correctivo de la cámara baja, por lo que sería un atisbo de mejora en la política legislativa, pues en la actualidad el único ente que funciona como un grillete de control de legalidad es el Tribunal Constitucional.

Sumado a lo dicho, los senadores podrán plantear sus propias iniciativas legislativas a diferencia del sistema actual que requiere ciertas prerrogativas para con sus grupos parlamentarios. Asimismo, el dictamen establece que la disolución del Congreso sólo operará cuando se haya censurado o negado la confianza ya no a dos, sino a tres consejos de ministros, como señalaba la Constitución de 1979.

3. Argumentos a favor del dictamen: beneficios del sistema bicameral

En este punto es necesario hacer una retrospectiva al modelo pretérito a 1992, pues posterior al autogolpe del 5 de abril, la Constitución de 1992 optó por la unicameralidad, tomando como bandera un criterio de eficiencia y menor burocracia. A criterio de los redactores de este editorial, la tarea de los representantes parlamentarios es la discusión propositiva y valuada en parámetros de adecuado procedimiento parlamentario, siendo entonces necesaria una revisión de una cámara alta.

3.1 ¿Mejorará realmente la calidad de producción legislativa? 

Ahora bien, es innegable que esta propuesta de retorno a la bicameralidad ha acarreado una serie de críticas, siendo la de criterio de gasto la más mordaz y encarnizada, teniendo en cuenta que se aumentaría el número de parlamentarios y por ende también la planilla de sus equipos de trabajo, lo que a su vez devendría en un gasto para el erario nacional. 

Otro punto lógico es el esgrimido por Natale Amprimo, reconocido constitucionalista y político peruano, quien en diversas entrevistas hace referencia que el «Regreso a la bicameralidad no va a mejorar la calidad del Congreso«, esto entendido por el hecho de que, en gran medida, se está buscando una restructuración del parlamento, mas no una reforma necesaria en el ámbito político.

En este punto los redactores coincidimos con el jurista, pues es necesaria la aplicación de una reforma integral en el sistema representativo peruano y de fortalecimiento de partidos políticos, dado que, por la fragilidad en cuanto a este tipo de normativas y la reiterada experiencia de los llamados “vientres de alquiler” en el espectro político, vemos que la representación nacional ha decaído con los años. Sumado a esto, la calidad de las leyes y del papel que enarbola el Congreso de la República cada vez se percibe más deteriorado, situación que no cambiaría si las leyes y los ciudadanos no toman el poder democratico de la votación como una carta de desarrollo y sobre todo de ejercicio de ciudadanía, sin dejarse llevar por propuestas populistas así como por campañas sin una doctrina sólida y con un lineamiento real, programático y factible.

Así, Amprimo sostiene que “...el mejor análisis para hacer una ley no depende del número de cámaras, sino, depende de la calidad de las personas que lo realizan…”. Esta pequeña pero importante afirmación causa una aguda reflexión, pues es importante señalar que nuestro país ha experimentado con ambos modelos. También es necesario puntualizar que los tiempos han cambiado y que a razón de diversos factores, que serían menester de otro editorial, se requiere una evaluación de la calidad legislativa y por sobre todo la idoneidad de las leyes que al final son promulgadas.

3.2. ¿Habría mayor representatividad?

Para adentrarse en un análisis más profundo, Enfoque Derecho tuvo el privilegio de entrevistar al profesor Diego Pomareda, reconocido constitucionalista y profesor de la cátedra de Derecho Constitucional de la Facultad de Derecho de la PUCP, quien tiene un conocimiento superlativo de los temas congresales y constitucionales. Pomareda conviene puntualizar que la idea de un sistema bicameral es necesaria y adecuada, por diversos factores como la representatividad de peruanos y peruanas a la par de garantizar una mejor calidad legislativa.

En palabras de Pomareda, “un Congreso bicameral, definitivamente contribuye a mayor representatividad, respondiendo a dos criterios. El primero, es por que actualmente nuestro congreso tiene 130 congresistas y con la ampliación de la bicameralidad y el Senado, serían 190, agregandose 60 senadores, este hecho, aumenta la cantidad de ciudadanos que se verán reflejados o representados en el Congreso, actualmente el número de congresistas es bajo en comparación de la región, pues tenemos alrededor de 250 mil peruanos por cada representante y ese es un número extremadamente alto”. Lo referido por Pomareda es absolutamente cierto, pues realizando un análisis comparado regional vemos que Chile o Argentina tienen un número mayor de representación nacional con referencia a su índice poblacional.

Como segundo punto Pomareda señala que “… el diseño bicameral, usualmente es incongruente entre la cámara alta y la cámara baja, es decir que las circunscripciones son distintas y esto invita a que haya representantes de distinta forma y elección, lo que invita, efectivamente, a una mejor representatividad”. En efecto, la puntualización del constitucionalista es congruente, dado que el sistema bicameral, desde los albores de su creación en el ambito anglosajon, tenían esta característica, sumamente necesaria para una adecuada representación y a la par tener un órgano de revisión de la producción normativa, lo cual a su vez buscaba el perfeccionamiento de los cuerpos normativos.

Es por ello que la bicameralidad, independientemente de su propuesta por los miembros de la comisión parlamentaria debe ser vista como una oportunidad para tener un sistema más eficiente como lo señala Pomareda, pero por sobre todo, también debería ser una oportunidad para cimentar bases de un sistema democratico y funcional que debería buscar, en ambas cámaras, lo mejor para nuestra débil y socavada democracia.

4. Argumentos en contra del dictamen

4.1 ¿Excesivo gasto público?

Como es sabido, esta medida ha sido cuestionada por la aplicación de número de escaños, situación que en efecto genera un gasto para cada uno de los contribuyentes, pues no sólo se adhieren, de aprobarse esta iniciativa, 60 nuevos funcionarios públicos, sino también sus asesores, equipos de trabajo y otros necesario para el cumplimiento de la función congresal. Es en esa línea que se percibe un ánimo de desazón ciudadana. En ese sentido debemos indicar que no todo gasto debería ser visto como algo negativo, pues, desde una perspectiva económica, los gastos o déficit son válidos siempre y cuando generen rentabilidad. 

Si extrapolamos esta máxima económica, deberíamos esperar tener una mejor calidad en las normas y leyes que produzca un nuevo congreso bicameral, pues el retorno del gasto público debería verse reflejado en la calidad legislativa. Ahora bien, los resultados previstos previamente en el Perú reflejarán un panorama auspicioso; sin embargo, es menester de esta tribuna hacer hincapié en la revisión constante de la normativa, misma que debería reflejar el verdadero sentido de mejora.

En cuanto a este acápite Pomareda refiere lo siguiente: 

“podría parecer que tener una cámara demás generaría un costo adicional, sin embargo, tanto en la propuesta de 2018 como en la propuesta de 2022 de retorno a la bicameralidad, se establecen disposiciones finales  complementarias para que el Congreso nuevo con una cámara adicional no genere más gastos, ¿como se hace esto?, pues sacando un promedio histórico del congreso actual, con una cámara, representa el 0.65% del presupuesto nacional y ese es el mismo presupuesto que se le asignará al siguiente año. 

Con esta explicación, Pomareda ratifica el postulado de este editorial, el cual busca un mejor gasto, pero sobre todo eficiencia en la política parlamentaría sin generar afectación al presupuesto público. Así, como indica Pomareda, asignar el presupuesto actual a un Congreso con un número mayor de miembros incentiva una redistribución de los gastos en cada una de las comisiones, para que el trabajo adicional de la cámara alta no signifique un gasto adicional al erario nacional.

5. Conclusión 

Concluimos el presente análisis reafirmando que el sistema bicameral correctamente implementado beneficiaría a la ciudadanía mejorando el nivel de representatividad del Poder Legislativo en un país con alto índice poblacional y una mejora en la calidad legislativa con algunas salvedades. Es menester que tanto el Poder Legislativo como Ejecutivo ejecuten mejoras significativas al sistema de partidos actual, pues es la única vía para concretar propuestas legislativas eficientes que realmente representen a los y las ciudadanos y no intereses económicos o particulares. Pese a los aspectos positivos de la propuesta, hacemos hincapié de las falencias del proyecto presentado por la Comisión de Constitución en tanto no garantiza la paridad de la conformación de ambas cámaras.

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