“LINEAS TRAZADAS”: IMPORTANTE PRECEDENTE FRENTE A LAS RESOLUCIONES DE COBRANZA EMITIDAS POR ESSALUD

Ante esto nos preguntamos, ¿en efecto, el Reglamento establece expresamente un plazo perentorio para las declaraciones rectificatorias sobre las planillas electrónicas, sustento determinante para iniciarse un procedimiento de cobranza por EsSalud?

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Por: Max Carbajal Meléndez, abogado por la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú y asociado del Estudio Vargas Pareja Abogados & Consultores.

Hasta cierto punto, es muy común que el Seguro Social de Salud (en adelante, “EsSalud”) notifique resoluciones de cobranza a las empresas, con la finalidad de que paguen los gastos por las prestaciones de salud otorgadas en favor de sus trabajadores (incluidos los derechohabientes), teniéndose como sustento principal que habrían efectuado rectificaciones en las planillas electrónicas fuera del plazo perentorio, utilizando como base legal el artículo 36° del Reglamento de la Ley de Modernización de la Seguridad Social en Salud (en adelante, “el Reglamento”), aprobado por el Decreto Supremo N° 007-97-SA, dispositivo del cual se desprende lo siguiente:

Artículo 36.- Reembolso de las prestaciones
(…)
Para evaluar el cumplimiento de las declaraciones y pagos a que se refiere el numeral 1 del presente artículo, se considerarán válidos los períodos cuyas declaraciones y pagos se presenten hasta el último día del mes de vencimiento de cada declaración, incluyendo las declaraciones rectificatorias de períodos que determinen mayor obligación.”

En posición de EsSalud, se consideraran como válidos aquellos periodos -sobre las declaraciones en las planillas- que se ejecuten y paguen hasta el último día del mes de vencimiento de la declaración correspondiente, frente a lo cual también deberá verificarse las fechas en que se realizan las rectificaciones, siempre que manifiesten una mayor obligación por parte de las entidades empleadoras. De advertirse declaraciones que contravengan la norma legal, EsSalud se encontrará facultada de solicitar el reembolso por las prestaciones brindadas a los afiliados regulares y sus derechohabientes.

Si revisamos la literalidad del Reglamento, no se presta a discusión sobre el plazo establecido para que se determinen como válidas las declaraciones y pagos sobre las planillas electrónicas. Sin embargo, el aspecto controversial gira sobre el plazo que se tendría para calificarse como válida la declaración rectificatoria. De lo adoptado en las resoluciones de cobranza -que se tuvo en revisión para la elaboración del presente artículo-, se desprende que EsSalud toma la postura de que las rectificaciones de las planillas también deben ejecutarse dentro del mes de la declaratoria correspondiente. Ante esto nos preguntamos, ¿en efecto, el Reglamento establece expresamente un plazo perentorio para las declaraciones rectificatorias sobre las planillas electrónicas, sustento determinante para iniciarse un procedimiento de cobranza por EsSalud?

Para dar respuesta a la interrogante planteada, es imperante hacer referencia al principio de legalidad, contenido en el numeral 1.1. del Artículo IV del Texto Único Ordenado de la Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, “TUO de la LPAG”), aprobado por el Decreto Supremo N° 004-2019-JUS:

Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo
1. El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:

1.1. Principio de legalidad.- Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.
(…)” 

A partir de este dispositivo legal, se establece que las autoridades administrativas solo pueden actuar conforme a las atribuciones que les son otorgadas por ley, encontrándose imposibilitadas a tomar una posición que no se encuentre dentro de los límites planteados por el ordenamiento jurídico, tal como lo plantea el Tribunal Constitucional, por medio de la sentencia recaída en el Expediente N° 1035-2001-AC/TC: “(…). Es necesario, junto con esa legitimidad de origen, que las autoridades actúen de acuerdo a lo que expresa o implícitamente establezca el ordenamiento jurídico, así como que sean capaces de responder jurídica y políticamente por sus actos”.

Teniendo en cuenta lo anterior, cuando EsSalud determina un plazo perentorio para que las empresas puedan rectificar sus planillas electrónicas, esto se debe encontrar expresamente dispuesto en la base legal utilizada para estos actos (resoluciones de cobranza). De lo contrario, se estaría vulnerando el principio de legalidad.

Si nos remitimos al art. 36° del Reglamento, de su literalidad, no se desprende que el plazo máximo para que se ejecute la rectificación sea el último día del mes de vencimiento de la declaración respectiva, posición contraria a la adoptada por EsSalud, y por la cual procede a solicitar el reembolso de las prestaciones de salud a las entidades empleadoras.

Entonces, ¿cuál es el plazo para proceder con la declaración rectificatoria? Sobre esta interrogante, recientemente el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (en adelante, “INDECOPI”), por medio de la Comisión de Eliminación de Barreras Burocráticas, ha emitido un precedente que puede marcar un panorama importante frente a los procedimientos de cobranza iniciados por EsSalud:

“75. (…) le corresponde a la SUNAT establecer el plazo para que los administrados presenten la declaración jurada de contribuciones al Seguro Social de Salud, comprendiendo en dicho plazo la posibilidad de efectuar una declaración jurada sustitutoria de la primera.

76. A su vez, ha previsto la posibilidad de presentar declaraciones juradas rectificatorias, en el presente caso de las planillas de trabajadores, con el límite temporal acotado al plazo de prescripción establecido en el Código Tributario, el cual lo ha previsto en el artículo 43, (…).”(*)

La posición adoptada por INDECOPI se alinea al sustento de que las normas especiales rigen por encima de las normas de carácter general, conforme a lo desarrollado por el Tribunal Constitucional en la sentencia recaída en el Expediente N° 018-2003-AI/TC: “(…) Las leyes especiales hacen referencia específica a lo particular, singular o privativo de una materia. Su denominación se ampara en lo sui géneris de su contenido y en su apartamiento de las reglas genéricas.”. Para el caso de los plazos ante las declaraciones rectificatorias, la normativa aplicable debería ser el Código Tributario, y más si se tiene en cuenta que el art. 36° del Reglamento no plantea ningún plazo perentorio para estos actos por parte de las entidades empleadoras.

Si bien -a la fecha- la controversia sobre el plazo para que las empresas puedan efectuar las declaraciones rectificatorias, como elemento determinante frente a los procedimientos de reembolso de las prestaciones de salud iniciadas por EsSalud, se mantiene abierta, resoluciones como la referida por INDECOPI denotan un importante precedente, marcándose un horizonte (una línea trazada) que puede ser utilizada por las entidades empleadoras que se encuentran inmersas en una cobranza que carece de sustento legal, con la finalidad de evitarse mayores perjuicios económicos que, en algunos casos, ya es irreparable.


(*)“Artículo 43°.- PLAZOS DE PRESCRIPCIÓN
La acción de la Administración Tributaria para determinar la obligación tributaria, así como la acción para exigir su pago y aplicar sanciones prescribe a los cuatro (4) años, y a los seis (6) años para quienes no hayan presentado la declaración respectiva.
Dichas acciones prescriben a los diez (10) años cuando el Agente de retención o percepción no ha pagado el tributo retenido o percibido.
La acción para solicitar o efectuar la compensación, así como para solicitar la devolución prescribe a los cuatro (4) años.”

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