Por Enfoque Derecho
La aclamada frase “que se vayan todos” ha hallado una alternativa para materializarse, basada en nuestro ordenamiento jurídico. Se trata de “La Propuesta”, un proyecto de reforma constitucional que ha generado controversia en las últimas semanas, sobre todo entre los principales afectados por la medida, representantes del oficialismo y demás congresistas de otras bancadas. Al parecer, para los autores de la medida y quienes los respaldan, significa una salida de la crisis política en la que se encuentra inmerso el Perú, cuyos responsables serían las autoridades que presiden el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo.
La “Ley de reforma constitucional que adelanta las elecciones generales y promueve una mejora de la oferta política” es una iniciativa normativa planteada por un grupo de siete jóvenes. Natalia Rodríguez, Estefanía Campoblanco, Alonso Checa, Sabrina Mora, Rodolfo Pérez, Flor Borja y Julio Martínez se presentan en la página de La Propuesta[1] como un movimiento “100% ciudadano y apartidario” que busca el cambio nacional. Desde el 20 de mayo de 2022, la iniciativa se encuentra recolectando la cantidad de firmas requerida para que su proyecto sea admitido a debate en el Congreso de la República.
Lejos de centrar el análisis en sus vínculos partidarios y demás características del perfil de sus autores, es relevante examinar las implicancias constitucionales y penales de las tres principales aristas del proyecto de reforma: el adelanto de las elecciones generales, la obligatoriedad de las elecciones primarias y la prohibición de la postulación de candidatos sentenciados en primera instancia. Ante ello, en el presente editorial, Enfoque Derecho analiza cómo sí es viable una reforma constitucional en torno al adelanto de elecciones, bajo el punto de vista social y jurídico, mas no es factible una reforma en torno a la restricción de acceso a cargos públicos de personas sentenciadas ni rehabilitadas.
- Antecedente de anuncio de proyecto de reforma constitucional
El pedido del colectivo “La Propuesta”, en torno al adelanto de las elecciones generales, no constituye una novedad para la escena política peruana. El último recuerdo que la sociedad tiene de una idea similar, es la del ex presidente, Martín Vizcarra, durante su mensaje a la nación del 28 de julio del año 2019.
En dicha ocasión, el entonces mandatario indicó:
“Con la representatividad colapsada, fruto de la crisis política. Hoy los peruanos no se sienten representados. Por lo que debemos, señores congresistas, hacernos cargo de esta realidad. Esta situación tiene que cambiar. No queremos frenar el crecimiento del país, ni frenar la inversión, ni quebrar la confianza de los peruanos una vez más. No podemos seguir dándole la espalda al Perú. Como todos saben, la demanda ciudadana de disolución del Congreso es contundente, y considerando que la confianza solicitada para las reformas ha sido aprobada solo de palabra y denegada en los hechos; he decidido como consecuencia de ello poner nuevamente por encima de todo, los intereses del Perú. Hoy propongo a este parlamento, quizás su mayor reto en todo el período congresal, y les exhorto hacernos cargo de esta realidad, teniendo un acto de dignidad y de reivindicación por el país. Por todo lo mencionado, propongo una salida a esta crisis institucional. Presento al Congreso una reforma constitucional de adelanto de elecciones generales, que implica el recorte del mandato congresal al 28 de julio del 2020. De igual modo, en esa reforma se solicita el recorte del mandato presidencial a esa misma fecha.” [2]
Como se puede apreciar, sustancialmente, las razones que inspiraron la presentación del mencionado proyecto de ley, son las mismas que surgen y sirven para fundamentar el pedido que se realiza al día de hoy, la crisis política y la ausencia total de representatividad.
Sin embargo, aun cuando sólo parecen florecer semejanzas entre ambas circunstancias, es necesario recalcar y hacer énfasis en las diferencias existentes, pues ahí puede residir una clara disidencia en torno a la forma de tratamiento del eventual proyecto de ley presentado por “La Propuesta y el anunciado por el ex mandatario hace ya casi tres años atrás.
En primer lugar, el proyecto de ley de reforma constitucional presentado en el año 2019, se fundaba jurídicamente en el artículo 107 de la Constitución, por el cual el presidente de la República goza de tener iniciativa legislativa, tal como Vizcarra la detentó en esta ocasión. Es decir, era el mismo presidente quien reconocía no estar frente a un escenario que permita un adecuado desenvolvimiento político. Como bien se sabe, las figuras políticas en el Perú, normalmente, ven dañada su popularidad desde que asumen el cargo representativo, pues en el degradado espectro político peruano es muy común que en el ejercicio de las funciones se tomen decisiones incorrectas que conduzcan a la crítica periodística y ciudadana. Aun así, Martín Vizcarra, al momento de manifestar este deseo de reforma política, ostentaba del 44% de respaldo de la ciudadanía, según Ipsos[3]. Si bien no es una cifra positiva tratándose de la máxima autoridad política de nuestro país, sí es un número considerable tomando en cuenta las cifras de aprobación de las últimas autoridades políticas.
Ahora bien, es cierto que esta propuesta no progresó en el tiempo, una de las razones quizás pudo ser la falta de legitimidad pues, a partir de la data de aprobación, pudo haber sido posible deducir que no la totalidad de la ciudadanía pudo haber estado de acuerdo con dicha determinación. En contraposición a ello, si bien la iniciativa de “La Propuesta” también nace del artículo 107° de nuestra Carta Magna, el cual habilita a la ciudadanía el derecho a la iniciativa de ley, la naturaleza de la proposición puede ser vista desde otra perspectiva. Por un lado, hablamos de una propuesta presentada por el presidente, cuestión que puede traer a colación una serie de intereses políticos; por otro lado, hablamos de una iniciativa ciudadana que, de presentarse de acuerdo a lo previsto, contaría con doscientas cincuenta mil firmas, más del doble de lo requerido, para atribuirse la legitimidad necesaria[4] que, quizás en el caso de Vizcarra, pudo ser cuestionada y permitir así un debate necesario con miras a salvaguardar lo poco que queda de la política nacional.
En segundo lugar, otra diferencia que es posible encontrar entre las dos situaciones, es que, en el caso de Martin Vizcarra, es necesario recordar que se trataba de alguien que asumió el rol de presidente producto de la renuncia de su predecesor. Dicho en otras palabras, si bien cabía la posibilidad de que Vizcarra, al ser elegido como vicepresidente, asuma el máximo cargo del poder ejecutivo, la población no lo eligió exclusivamente para que se desempeñe en esas funciones. Fue producto de una serie de acontecimientos conflictivos entre fuerzas políticas que se dio esta situación tan particular. Martín Vizcarra, como bien lo mencionó durante su mensaje a la nación del año 2019, “encaminó la transición” durante el mandato presidencial que él no inició[5]. Caso diferente es el de ahora, pues a quien se le pretende acortar el mandato es a una autoridad que sí fue elegida para desempeñarse en ese cargo. Pedro Castillo resultó victorioso del escrutinio llevado a cabo durante junio del año 2021, con lo cual, la mayoría nacional lo votó para que sea presidente de la república. En ese sentido, cabe preguntarse, ¿la ciudadanía puede hacer y deshacer producto de su propia voluntad?
Estas son solo algunas de las cuestiones que salen a flote al contraponer ambas situaciones que, si bien parecen ser sumamente parecidas, también presentan diferencias que ameritan ser expuestas para intentar dilucidar el tan nublado panorama político y, quizás, una futura respuesta por parte de quienes atenderán el eventual proyecto de ley de “La Propuesta”.
- Adelanto de elecciones: Viabilidad jurídica
La viabilidad o no de “La Propuesta” parte del análisis de sus implicancias jurídicas, especialmente de su constitucionalidad. Así, por un lado, evaluaremos si el proyecto cumple con el procedimiento correcto, según la Constitución, para que pueda ser aprobado. Por otro lado, y con mayor énfasis en este punto, debemos prestar atención a la materia que regula, como lo es su contenido respecto al adelanto de elecciones.
Por un lado, la fórmula para el adelanto de elecciones se puede identificar en el artículo 4 del Proyecto de la “Ley de reforma constitucional que adelanta las elecciones generales y promueve una mejora de la oferta política”, el cual plantea la incorporación de tres Disposiciones Transitorias Especiales a la Constitución Política de 1993. En primer lugar, la cuarta disposición transitoria especial establece que:
Cuarta.- El Presidente y los Vicepresidentes de la República elegidos en las Elecciones Generales de 2021, concluirán su mandato el 28 de julio de 2023. Los congresistas y los representantes al Parlamento Andino elegidos en el mismo proceso electoral culminará su representación el 26 de julio de 2023. No son de aplicación para ellos, por excepción, los plazos establecidos en los artículos 90 y 112 de la Constitución Política del Perú[6].
Con ello, entre el 26 y el 28 de julio del próximo año abandonarían su cargo tanto el actual presidente Pedro Castillo y su Consejo de Ministros, como los representantes del Congreso. Por ende, el periodo presidencial y parlamentario habrían sido de dos años, no de cinco años como se indica en los artículos 90 y 112 de la Constitución, respectivamente. No obstante, La Propuesta plantea esta disposición de manera excepcional, aplicable solo para las actuales autoridades del Ejecutivo y Legislativo. No se modificará la cantidad de años en que el Presidente de la República y los congresistas desempeñan sus funciones. Por esta razón es que las elecciones generales se plantean en el apartado de las disposiciones transitorias especiales y no como un artículo del proyecto.
Por su parte, la Quinta Disposición Transitoria Especial establece que el 23 de abril de 2023, el cuarto domingo de abril de 2023[7], será la fecha en que se llevarán a cabo las Elecciones Generales. Para ello la postulación de candidatos e inscripción de organizaciones políticas en el Registro de Organizaciones Políticas del Jurado Nacional de Elecciones será posible hasta el 05 de enero de 2023.
Además, fija la obligatoriedad de las elecciones primarias internas en cada partido político para la realización de este proceso. A pesar de que fueron aprobadas mediante la Ley N° 30998, las leyes Nº 31038 y 31357 expedidas por el actual Congreso determinaron que no se aplicarían en las Elecciones Regionales y Municipales, argumentando que la COVID-19 supondría grandes complicaciones logísticas[8]. No obstante, esta disposición transitoria ordena que dicha inaplicación no se extendería también a las elecciones generales. De esa manera, los dirigentes de La Propuesta justifican que su proyecto contribuirá a la calidad del sistema político nacional, incrementando la probabilidad de una elección responsable de autoridades.
Por último, la Sexta Disposición Transitoria Especial[9] intenta responder a uno de los contraargumentos esgrimidos frente a La Propuesta. Se critica que el adelanto de las elecciones generales podría generar una laguna respecto a las autoridades y las fechas de organización para llevar a cabo los comicios electorales, por lo que carecería de legalidad. Frente a ello, esta disposición del proyecto de reforma constitucional indica que el Jurado Nacional de Elecciones (JNE), la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC) deberán “adecuar los plazos para que el proceso electoral pueda realizarse en la fecha establecida”. De este modo, aunque esbozan una disposición para evitar un vacío legal y sin afectar las atribuciones de los organismos electorales, persisten las dudas en torno a su viabilidad.
Respecto al procedimiento, el objetivo inicial de los jóvenes que dirigen La Propuesta es recolectar 250.000 firmas a favor de la medida a nivel nacional, con la finalidad de que el Congreso admita el proyecto, lo debata y, eventualmente, lo apruebe. Es decir, dado que no existe un supuesto concreto de adelanto de elecciones a nivel constitucional, el camino legítimo para que llevarlo a cabo recaería en la iniciativa ciudadana de reforma constitucional reconocida en el artículo 206 de la Constitución Política del Perú. Lejos de un “intento de golpe de Estado”[10], como algunos congresistas manifestaron, La Propuesta es constitucional.
Además de representar una prerrogativa ampliamente conocida del Presidente de la República y de los congresistas, el art. 206 legitima al 0.3% de la población electoral a presentar iniciativas de reforma constitucional ante el congreso. En efecto, si bien la iniciativa pertenece a los siete jóvenes previamente mencionados, han organizado brigadas especiales para lograr las 250.000 firmas. Entonces, La Propuesta se funda sobre el derecho a la participación ciudadana, reconocido constitucionalmente y también a nivel de la Ley N° 26300, “Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos”.
En los artículos 2 y 17 de la Ley N°26300 se indica que la reforma Constitucional puede provenir de la iniciativa de los ciudadanos, siempre y cuando se cumpla con el mismo porcentaje de adhesión requerido por la Constitución. Por tanto, el proyecto sí será válido para presentarse ante el Congreso, una vez que obtenga el respaldo debido.
Ahora, continuando con el procedimiento, le correspondería al Congreso debatir el proyecto de ley presentado por el colectivo La Propuesta y seguir con el procedimiento predeterminado en el mismo artículo. Aunque anteriormente se podría haber discutido si el referéndum popular, según el artículo 32 de la Constitución, era una vía posible para la aprobación de la medida, este camino no es factible después de las modificaciones a los artículos 40 y 44 de la Ley N° 26300. Así, la decisión final de si permanecen o no en el cargo recaería en sus propios afectados, por lo que, más allá de su legalidad, el panorama político parece presagiar que esta reforma constitucional no se aprobará.
Tras el análisis de su legalidad, concluyendo que La Propuesta es constitucional, cabe precisar brevemente si cuenta o no con legitimidad popular. Este factor es decisivo para determinar su viabilidad, pues, la ciudadanía encarna al poder constituyente y son quienes han elegido a las autoridades actuales. En la situación similar producida en el 2019, como anteriormente se explicó, el excongresista y abogado Alberto Belaunde brindó una entrevista a Enfoque Derecho, declarando que «la mejor opción para esta medida fue que la reforma constitucional no solo sea llevada al Congreso, sino también someterla a un referéndum. “De esta manera, no sólo se tendrá la legitimidad constitucional sino también la legitimidad de la gente”» .
Pese a que previamente ya se explicó la imposibilidad de someter a referéndum el proyecto de La Propuesta, sí es posible identificar la legitimidad popular en esta medida. La legitimidad parte del hecho de que, a diferencia del 2019 cuando la reforma fue planteada por el presidente Martin Vizcarra, actualmente la propuesta pertenece a la ciudadanía organizada. En caso obtengan el número de firmas solicitado según la Constitución, el pedido contará con el apoyo de, por lo menos, 250 000 peruanos y peruanas.
Asimismo, incluso si La Propuesta no posee el alcance territorial suficiente como para conseguir una cifra de respaldo más cercana a la población nacional, el pedido se hallaría “legitimado a nivel popular”, a priori, por la baja aprobación de las autoridades. De acuerdo a IPSOS, el Presidente de la República registró una desaprobación de 76% en abril de 2022 y el Congreso, 79%[11]. Evidentemente, ello supone un claro descontento de la ciudadanía, cuyo deseo es obtener una mayor estabilidad mediante la elección de personas que realmente sean aptas para sus cargos.
- Restricción de sentenciados ya rehabilitados como posibles candidatos
Fuera de la propuesta de este colectivo en torno al adelanto de elecciones, que, desde el punto de vista jurídico, parece ser una propuesta viable, este grupo ciudadano también pretende incluir en el proyecto de ley una innovación controversial, pues indican que, con la finalidad de mejorar la oferta política, se le debería impedir la participación a personas que han sido sentenciadas, aun cuando ya han pasado por el proceso de rehabilitación[12]. La representante de “La Propuesta”, Natalia Rodríguez indicó en una entrevista con La República que el fundamento de esta última idea polémica, por decir lo menos, se encuentra en que, personajes como Kouri o Waldemar Ríos, aun cuando ya han pasado por una supuesta rehabilitación, siguen presentando denuncias basadas en hechos similares que condujeron a sus sentencias y, pese a ello, tienen total libertad para candidatear a nivel político y un cuestionable respaldo popular que podría llevar a su asunción como autoridades.
Restricciones existentes
De concretarse la propuesta, esta innovación se uniría a un limitado grupo de restricciones existentes para personas que desean iniciar su vida política.
Respecto a la candidatura a la presidencia, la Ley N° 26859, Ley Orgánica de Elecciones, indica que las personas que se encuentren condenadas a pena privativa de la libertad por haber cometido un delito doloso no pueden postular a la Presidencia o Vicepresidencia de la República. En la misma línea, también se les excluye esta posibilidad a todos aquellos condenados como autores en la comisión de delitos de terrorismo, apología al terrorismo, tráfico ilícito de drogas, violación sexual, colusión, peculado o corrupción. Sin embargo, la restricción a este último grupo es mayor, pues la limitación se mantiene aun cuando esas personas ya han sido rehabilitadas[13].
En concordancia con lo antes expuesto, algunas de estas limitaciones han sido elevadas a nivel constitucional. Muestra de ello es la reforma constitucional incluida durante setiembre de 2020, mediante la Ley N° 310421, la cual añadía el artículo 34-A° en el siguiente sentido:
Artículo 34-A. Están impedidas de postular a cargos de elección popular, las personas sobre quienes recaiga una sentencia condenatoria emitida en primera instancia, en calidad de autoras o cómplices, por la comisión de delito doloso.
¿Sería válida esta nueva restricción?
Como se puede apreciar, la idea que presenta Natalia Rodríguez contiene ciertas similitudes respecto a las limitaciones ya establecidas en la legislación electoral. Sin embargo, es preciso mencionar que lo que pretende realizar este colectivo es extender la limitación de las personas ya rehabilitadas a supuestos no concebidos en los artículos antes expuestos. Por ejemplo, si adoptamos la propuesta de este colectivo, toda persona que cometa el delito de lesiones frente a otra persona, aun cuando ya haya sido rehabilitada en función de lo determinado por el juez penal, no podría ejercer su derecho a la participación de la vida política de la nación, reconocido en los artículos 2.17° y 31° de la Constitución Política del Perú.
Respecto a esto, desde Enfoque Derecho, consideramos que la incorporación de esta medida en el ordenamiento jurídico peruano implicaría una severa contradicción frente al contenido del artículo 139.22° de la Constitución, el cual establece que:
Artículo 139°.- Son principios y derechos de la función jurisdiccional:
(…)
-
- El principio de que el régimen penitenciario tiene por objeto la reeducación, rehabilitación y reincorporación del penado a la sociedad.
Respecto al contenido de este artículo constitucional, el máximo intérprete de la Constitución ha señalado que, al hablar de rehabilitación, se entiende la recuperación, por parte de quien cumplió su condena, de todos sus derechos en igualdad de condiciones que los demás ciudadanos[14].
De igual forma, si consideramos la Cuarta Disposición Final Transitoria de nuestra Constitución, debemos interpretar y entender el derecho a participar de la vida política, mediante la posibilidad de ser elegido, considerando lo determinado en instancias supranacionales, como en la Convención Americana de Derechos Humanos, la cual ha indicado, en su artículo 22.3°, que se puede regular el derecho a ser elegido «exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso penal».
Si bien, pese a lo recogido en párrafos anteriores, el Tribunal Constitucional determinó la constitucionalidad de las leyes mencionadas que restringen de acceso a la participación política a quienes, siendo considerados como rehabilitados, cometieron ciertos delitos que parecen ser incompatibles con el cargo, cabe mencionar que dicha determinación se dio a causa de que no se alcanzaron los 5 votos exigidos para calificar una ley como inconstitucional, aun cuando la mayoría del Tribunal (4 magistrados) se mostró de acuerdo a la postura aquí desarrollada.
En vista de las razones expuestas, resulta evidente que la marginación de aquellos rehabilitados (fuera de los que han cometido los delitos mencionados en la Ley N° 26859) vulneraría el derecho de participar en la vida política que recae sobre todo ciudadano. En ese sentido, “La Propuesta”, al intentar hacer extensiva una restricción sobre los derechos constitucionales de las personas, debería reformular este requerimiento evitando en todo extremo afectar a los derechos ya establecidos.
CONCLUSIONES
En síntesis, la crisis política y la falta de representatividad se vuelven cada vez una sintomatología más fuerte dentro de nuestra sociedad. Esta merece ser tratada con la máxima prontitud posible, pues no es casualidad que se presenten panoramas similares a lo largo del tiempo. En ese sentido, lejos de brindar una opinión política en torno a la necesidad de la aplicación de medidas como las recogidas por “La Propuesta”, consideramos que lo planteado en torno a un eventual adelanto de elecciones es perfectamente viable desde un punto de vista jurídico.
Sin embargo, respecto de las medidas propuestas por el colectivo analizado, también conviene mencionar que la incorporación de una restricción adicional al acceso a la vida política hacia personas sentenciadas ya rehabilitadas, puede colisionar con derechos fundamentales de las personas, como el de la participación de las personas en la vida política de la Nación, mediante la posibilidad de ser elegido. Adicionalmente, es necesario indicar que, al momento de elaborar este tipo de propuestas, no se debe perder de vista la finalidad objetiva de una necesaria reforma política pues, si se cae en vicios de este tipo mediante la extensión irracional de restricciones a derecho o la inclusión de sentires meramente subjetivos, fácilmente se pierde la posibilidad de lograr un cambio tan anhelado.
Referencias:
[1] https://www.lapropuesta.pe/
[2] https://cdn.www.gob.pe/uploads/document/file/348220/Mensaje_a_la_Naci%C3%B3n.pdf
[3] https://elcomercio.pe/politica/martin-vizcarra-los-hitos-de-la-sesion-solemne-en-el-congreso-del-28-de-julio-del-2019-discurso-propuesta-adelanto-de-elecciones-noticia/
[4] https://larepublica.pe/politica/2022/06/27/la-propuesta-colectivo-recolecta-firmas-para-adelanto-de-elecciones/
[5] Ídem 2.
[6] https://www.lapropuesta.pe/_files/ugd/daed95_c5ee73ae699b458791eae90643e35cba.pdf
[7] Ídem.
[8] Ibidem, 10.
[9] Ídem.
[10] https://www.expreso.com.pe/politica/gladys-echaiz-pienso-que-es-una-familia-sin-valores/
[11] Ibidem, 6.
[12] https://larepublica.pe/politica/2022/06/27/la-propuesta-colectivo-recolecta-firmas-para-adelanto-de-elecciones/
[13] https://laley.pe/art/10150/quienes-no-pueden-ser-candidatos-en-las-elecciones-generales-2021
[14] Sentencia del TC recaída sobre el exp. STC 0021-2012-PI/TC, fundamento 214.
Editorial escrito por: Kelly Espino y Miguel Balmaceda.
